• Название:

    прокурор в адмін процесі (3)


  • Размер: 0.04 Мб
  • Формат: ODT
  • или
  • Сообщить о нарушении / Abuse

Установите безопасный браузер



Питання представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві.

Ключові слова: адміністративний процес, прокурор, позовна заява, владне повноваження, публічні справи, державні справи.

Однією з функцій прокуратури відповідно до Конституції України є представництво інтересів громадянина та держави у суді. Запровадження в Україні адміністративних судів розширило сферу виконання цієї функції. З вересня 2005 року прокуратура реалізує її також і під час адміністративного судочинства. Важливо, щоб прокурори належно і повно використовували повноваження, надані їм Кодексом адміністративного судочинства України (далі КАС України), адже це є запорукою якісного виконання ними своїх конституційних завдань та одним із факторів, що забезпечує ефективність адміністративної юстиції.

З метою захисту інтересів громадянина та держави прокурор в адміністративному процесі може використати один із двох процесуальних статусів: законного представника або позивача. Розглянемо окремі питання, які виникають у судовій практиці в зв’язку з реалізацією першого із названих статусів (статті 56-61 КАС України). Усі ці питання пов’язані з проблемами: доцільності відмежування інтересів територіальних громад, інтересів Автономної Республіки Крим (далі АР Крим) від державних інтересів; добору критеріїв віднесення того чи іншого владного повноваження до групи саме державних повноважень.

У науковій літературі останнього десятиріччя питання про доцільність і виправданість розмежування комунальних інтересів та комунальних справ, з одного боку, та, відповідно, державних інтересів і державних справ з другого [1, 31; 2, 33; 3, 4] висвітлювались неодноразово. Факт того, що загальні, публічно-правові ознаки у наведених категорій справ збігаються, на переконання правників-теоретиків, не є і не може бути перешкодою для згаданого розмежування [4, 58]. Хоча поряд із наведеною позицією існує й протилежна, за якою поняття публічних справ ототожнюється із поняттям державних справ, і, відповідно, повноваження органів місцевого самоврядування за своєю природою ототожнюються із державно-владними повноваженнями [5, 471].

Мета статті дати відповідь на такі запитання: чи може прокурор в інтересах держави заявляти адміністративні позови від імені органів місцевого самоврядування; за якими ознаками повноваження, що реалізується недержавною організацією, можуть бути віднесені до групи державно-владних повноважень?

На перше місце за важливістю, на мою думку, слід поставити запитання: від імені яких суб’єктів владних повноважень може подавати позов прокурор при захисті інтересів держави? Наявні приклади, коли до кола цих суб’єктів суди відмовлялися включати органи місцевого самоврядування та недержавні організації при виконанні такими організаціями делегованих повноважень. Зокрема, позов в інтересах держави про скасування постанови Ради Міністрів АР Крим прокурор подав від імені органу місцевого самоврядування Партенітської селищної ради. При розгляді цього позову суд першої інстанції констатував, що Партенітська селищна рада у спірних правовідносинах виступала в інтересах територіальної громади, а не держави і, враховуючи цю обставину, дійшов висновку, що прокурор не мав права представляти позивача. За результатами касаційного перегляду Вищий адміністративний суд України підтримав висновки суду першої інстанції [6]. У іншій справі (щодо стягнення зі СТОВ «Лихолітське» заборгованих страхових внесків) прокурор подав позов в інтересах держави від імені відповідного територіального органу Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності. Суд першої інстанції повернув такий позов, оскільки в силу ст. 2 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України) прокурор в інтересах держави мав право подавати позов лише від імені органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, а органи Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності до них не належать. Зауважу, що прокурор з приводу цього спору звернувся до господарського суду ще до набрання чинності КАС України. Вищий адміністративний суд України залишив рішення суду першої інстанції без змін [7].

Щодо позиції судів у першій із наведених справ, то, на мою думку, із нею слід погодитись. За загальним правилом інтереси держави у матеріальних правовідносинах представляють відповідні органи державної влади. Тому від імені саме цих органів прокурорам, власне, і слід подавати адміністративні позови. Разом із тим така позиція потребує одного застереження. Адміністративний позов в інтересах держави від імені органу місцевого самоврядування усе ж таки може бути поданий, але лише в тому випадку, коли у спірних правовідносинах цей орган виконував делеговані державні повноваження.

Такий підхід узгоджується з Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування 1985 року. Так, статті 7 та 140 Основного Закону вказують, що право на вирішення питань місцевого значення належить територіальній громаді, та гарантують, що жителі міст, сіл, селищ за жодних умов не будуть позбавлені цього права. На основі вказаних положень Конституційний Суд України сформував правову позицію про те, що територіальна громада може мати власні інтереси [8]. Очевидно, ці інтереси за змістом можуть не збігатися з інтересами інших публічно-правових утворень держави Україна, АР Крим. Аналогічного висновку дає змогу дійти й аналіз положень Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року. Цей міжнародний договір передбачає, що органи місцевого самоврядування при вирішенні відповідної частини суспільних справ* (public affairs) є цілком автономними від держави. Європейська хартія місцевого самоврядування встановила, що у правовій системі державучасниць, зокрема у сфері адміністративного контролю за органами самоврядування, має забезпечуватись баланс між самоврядними інтересами, з одного боку, та іншими публічними інтересами з другого (п. 1 ст. 3; п. 3 ст. 8) [9].

Природно, що самостійність територіальних громад у формулюванні та реалізації власних інтересів знаходить своє продовження у їх самостійності в питанні захисту цих інтересів, у тому числі в питанні подання чи неподання адміністративного позову. За такої обставини «юридична опіка» прокуратури над інтересами органів місцевого самоврядування є недоречною. Держава в особі органів прокуратури має утриматись від втручання до розсуду тієї чи іншої територіальної громади при виборі такою громадою способів захисту своїх прав. Саме наведений підхід забезпечить досягнення відповідної мети конституційно-правового регулювання сформування в Україні дійсно самодостатнього місцевого самоврядування, що справді здатне проводити свою власну комунальну політику.

Варто наголосити, що в англомовному варіанті Хартії застосовано саме термін «public affairs» (суспільні справи), а не «state affairs» (державні справи). Використання в україномовному тексті Хартії терміна «державні справи» для перекладу поняття «public affairs», на мою думку, є некоректним і таким, що спотворює основні ідеї цього міжнародного документа.

Що ж до позиції судів у справі за участю органу Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, то слід визнати: адміністративної юстиції вона стосується лише опосередковано, адже питання про прийняття поданого прокурором позову вирішувалося на основі норм ГПК України, а не КАС України. Водночас важливо, щоб реалізована у цій справі правова позиція не перейшла у судову практику адміністративних судів.

Право на звернення із позовами до приватних осіб КАС України визнає як за державними, комунальними органами, так і за недержавними організаціями. Однак недержавні організації можуть використати це право для захисту лише тих правовідносин, у яких вони реалізують делеговані повноваження. При цьому варто мати на увазі, що такі повноваження надаються як державою, так і територіальною громадою. Зрозуміло, що позов в інтересах держави прокурор може подати лише на захист тих повноважень недержавної організації, які були передані їй саме державою.

Принагідно необхідно зауважити: нерідко закон не містить прямої вказівки на те, що певне владне повноваження, закріплене за відповідною недержавною організацією, за своєю природою є державним. До речі, відсутність подібної вказівки при закріпленні повноважень органів місцевого самоврядування не дає можливості розрізняти, які з цих повноважень є власними, самоврядними, а які делегованими державою[1]. З метою усунення цієї неясності пропоную на практиці застосовувати такі критерії встановлення природи владних повноважень.

Перший критерій норми міжнародних договорів, які є обов’язковими для України.

Стосовно функції соціального забезпечення населення можуть бути використані, зокрема, ст. 22 Загальної декларації прав людини 1948 року [10] та ст. 12 Європейської соціальної хартії 1996 року [11], які встановили, що право людини на соціальне забезпечення має забезпечуватись (гарантуватись) за рахунок саме державних ресурсів.

Другим критерієм є тлумачення чітко невиписаної норми, яке надається Конституційним Судом України. Приклад такого тлумачення знаходимо у Рішенні від 20 червня 2001 року № 10-рп/2001, яке підтверджує, що повноваження із виплати та доставки пенсії первісно належить саме державним органам та установам [12].

Третій критерій проявляється в особливостях персонального складу керівних органів недержавної організації, якій доручено виконувати делеговані повноваження. Якщо такі повноваження є державними, то держава делегує своїх представників для участі в управлінні відповідною недержавною організацією. Наприклад, до складу палат кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури входить певна кількість суддів, посадових осіб органів юстиції [13].

Четвертий критерій полягає в оцінці змісту повноважень. Повноваження, що реалізуються недержавною організацією у певній сфері державного управління, слід вважати державними, якщо в інших сферах державного управління аналогічні за змістом повноваження реалізуються державними органами. Візьмемо хоча б владні повноваження, що виконуються Аудиторською палатою України: сертифікація осіб, які мають намір займатися аудиторською діяльністю; затвердження стандартів аудита; ведення Реєстру аудиторських фірм та аудиторів; здійснення контролю за дотриманням аудиторськими фірмами та аудиторами вимог законодавства про аудит [14]. Аналогічні за змістом повноваження, але вже у сфері регулювання професійної оціночної діяльності здійснює державний орган Фонд державного майна України [15].

П’ятий критерій стосується розмежування власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування. Він полягає у виключності повноваження. Якщо воно реалізується винятково органом місцевого самоврядування або низкою органів місцевого самоврядування (кожним на своєму адміністративно-територіальному рівні), то ми маємо справу із власним повноваженням. Якщо певне повноваження на одному рівні адміністративного устрою реалізується органом місцевого самоврядування, а на інших рівнях, у тому числі і загальнонаціональному, органами держави, то перед нами державне повноваження.

Питання про природу повноважень органів місцевого самоврядування межує з питанням про сутність повноважень органів влади АР Крим. Так само, як і органи місцевого самоврядування, окремі свої повноваження органи влади АР Крим на основі делегування одержали від держави. Водночас окремі питання у відання АР Крим передані безпосередньо Конституцією України. При цьому зі статей 137, 138 Основного Закону не ясно, чи ці повноваження за своєю природою є державними, чи вони є власними повноваженнями АР Крим. У зв’язку із цим постає запитання: чи може прокурор в інтересах держави подавати позов від імені органів АР Крим з приводу реалізації ними повноважень, передбачених статтями 137, 138 Конституції України?

Відповідаючи на нього, вважаю, слід виходити передусім зі ст. 5 Основного Закону України, яка вказує, що опосередковано влада Українського народу може здійснюватись через дві підсистеми органів органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Такий поділ системи владних органів відображає, зокрема, змістовні особливості повноважень, якими наділяються органи однієї та органи іншої підсистем. Очевидно, повноваження, якими Конституція України наділила органи влади АР Крим, мають бути віднесені або до категорії державних, або до категорії самоврядних. На мій погляд, за змістом низка конституційних повноважень АР Крим є аналогічними державним. До державних можна віднести, зокрема, такі повноваження АР Крим: нормативне регулювання відносин у сферах, перелічених ст. 137 Конституції України; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон санітарної охорони курортів; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в АР Крим; охорона і використання пам’яток історії. В інших регіонах України одна частина таких повноважень реалізується місцевими державними адміністраціями, а інша центральними органами виконавчої влади. Тому, виконуючи ці повноваження, органи влади АР Крим слід вважати такими, що реалізують на території АР Крим державні інтереси. Враховуючи викладене, на мою думку, за прокурорами слід визнати право подавати адміністративні позови в інтересах держави також і від імені органів влади АР Крим, щоправда на захист лише тих повноважень, які за змістом є державними або одержані від держави на основі делегування. При реалізації органами влади АР Крим решти конституційних повноважень (зокрема, управління майном, що належить АР Крим; розроблення, затвердження та виконання бюджету АР Крим; розроблення, затвердження та реалізація програм АР Крим) безпосередній державний інтерес відсутній. Отож спори із цих правовідносин прокурори від імені органів АР Крим до суду передавати не вправі.

Таким чином, прокурор може заявити позов від імені органів місцевого самоврядування (органів АР Крим) лише з метою захисту тих їхніх повноважень, які за своєю природою є державними. Причому ці повноваження одержать від суду захист безпосередньо. Разом із тим необхідно зауважити, що прокурор може ініціювати судовий захист також і «власного» повноваження певного комунального органу (органу АР Крим), яке виступить як опосередкований об’єкт захисту. Проте у такому випадку прокурору слід подавати позов від імені того суб’єкта владних повноважень, який уповноважений державою сприяти територіальним громадам (АР Крим) у реалізації їхніх інтересів. Наприклад, Кабінет Міністрів України наділений повноваженням укладати із обласними радами угоди щодо регіонального розвитку, спрямовані на стимулювання розвитку депресивних районів відповідної області [16]. Невиконання обласною радою подібної угоди суперечитиме як інтересам держави, так і інтересам депресивних районів. Позов з приводу цього правопорушення, заявлений прокурором від імені Кабінету Міністрів України, передусім буде спрямований на захист прав позивача, але опосередковано сприятиме захисту також і інтересів громади певного депресивного району, яка мала одержати відповідні вигоди в результаті виконання спірної угоди.

На відміну від ГПК України законодавство про адміністративне судочинство не вимагає від прокурора як законного представника вказувати у позовній заяві підставу звернення до суду. Разом із тим ст. 106 КАС України передбачає, що до позовної заяви повинні бути додані документи, які посвідчують повноваження представника. Тобто при зверненні до суду представник має довести свою повноважність виступати від імені позивача. Підстави для представництва прокурором інтересів держави у суді (порушення або загроза порушення державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб), на мою думку, саме і є передумовами повноважності прокурора як представника. Тому прокурор у позовній заяві все ж таки має зазначати, на які державні інтереси посягають фізичні (юридичні) особи-порушники та чому саме він як законний представник має ініціювати захист цих інтересів. Якщо прокурор цього не зробить, то подана ним позовна заява за своїм змістом не відповідатиме ст. 106 КАС України та підлягатиме залишенню без руху.

Прокурор як законний представник має також вказати, від імені якого суб’єкта владних повноважень подається позов. Без такого зазначення заява за своїм змістом не відповідатиме ст. 106 КАС України і підлягатиме залишенню без руху. До того ж це застереження стосується лише тих випадків, коли прокурор представлятиме права інших суб’єктів владних повноважень. Якщо ж позов ним подається від свого імені, то, зрозуміло, у заяві немає потреби вказувати ще якогось іншого суб’єкта владних повноважень як позивача.

Які правові наслідки подання прокурором як законним представником позову від імені суб’єкта, не уповноваженого державою реалізовувати її інтереси? Відповідь на це запитання залежить від того, коли за процесуальним законом суд дає свій висновок щодо предмета спору, тобто щодо змісту спірних правовідносин. Адже лише після з’ясування змісту матеріальних прав та обов’язків сторін спору суд може стверджувати про наявність або відсутність у позивача повноваження виступати в інтересах держави та, відповідно, наявність чи відсутність у прокурора права представляти такого позивача. Отже, за таких умов суд має відкрити провадження за згаданим вище позовом прокурора та розглянути його по суті. Якщо в ході розгляду суд з’ясує, що позивач не має права представляти державу і прокурор, відповідно, не міг виступати від імені позивача, то позовна заява підлягає залишенню без розгляду (п. 2 ч. 1 ст. 155 КАС України).

У наведеній ситуації було б неправильним приймати рішення про відмову у задоволенні позову. Те, що позивач у спірних правовідносинах діяв у «власних» інтересах, а не державних, ще не може бути підставою для висновку про те, що у нього взагалі відсутнє право, про захист якого він просить. Тому, повторно подавши той самий позов, але вже через повноважного представника, відповідний суб’єкт владних повноважень може розраховувати, що суд все ж таки ухвалить рішення по суті справи. Якщо ж у наведеній вище ситуації суд відмовить у задоволенні позову, то тим самим позивач фактично буде позбавлений можливості повторного звернення із цими ж позовними вимогами. В силу п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України суд змушений буде відмовити у відкритті провадження за повторною позовною заявою.

На практиці може виникнути ситуація, коли при неналежності прокурора як законного представника, позивач все-таки наполягатиме на продовженні провадження у справі. На мою думку, юридичні наслідки такої ситуації мають бути аналогічні тим, які настають при підтриманні позивачем позовних вимог від яких законний представник відмовився, суд має продовжити розгляд справи (ч. 2 ст. 61 КАС України). У положеннях ст. 61 КАС України чітко відображена ідея про те, що при вирішенні питання про залишення заяви без розгляду визначальним чинником для суду є зміст волі позивача.

Окремо слід зупинитись на питанні щодо можливостей прокурора в інтересах держави представляти одного суб’єкта владних повноважень у спорі з іншим суб’єктом владних повноважень. Необхідність подання такого позову може бути зумовлена тим, що діяльність певного державного органу не відповідатиме, на думку прокурора, державним інтересам. Конституційний Суд України можливість існування такої невідповідності визнав, заявивши, що «... інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.» [17]. Водночас необхідно мати на увазі, що при виконанні функції представництва державних інтересів у суді прокурор обмежений у своїх можливостях реагувати на порушення з боку суб’єктів владних повноважень. Частина 2 ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру» встановила, що підставою здійснення цієї функції є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою. Із наведеного положення випливає: за загальним правилом порушення державних інтересів певним суб’єктом владних повноважень не є підставою для подання прокурором до порушника позову від імені іншого суб’єкта владних повноважень; за таких умов прокурору, очевидно, слід використовувати інші правові засоби акти прокурорського реагування (протести, подання, приписи). Однак в інших законах можуть бути встановлені винятки із цього загального правила, які дозволятимуть прокурору ініціювати адміністративно-судовий захист прав одного суб’єкта владних повноважень від порушень з боку іншого суб’єкта владних повноважень.

За загальним правилом адміністративний позов в інтересах держави прокурор може подати лише від імені тих органів, які мають право представляти державу у матеріальних правовідносинах. Виходячи з цього, адміністративний позов в інтересах держави від імені органу місцевого самоврядування усе ж таки може бути поданий, та лише в тому випадку, коли у спірних правовідносинах цей орган виконував делеговані державні повноваження. До ознак того, що певне повноваження є державним, належать такі: 1) його виконання фінансується із державного бюджету; 2) до складу керівних органів відповідної організації держава делегує своїх посадових осіб; 3) в інших сферах державного управління аналогічні за змістом повноваження реалізуються державними органами; 4) відповідне повноваження реалізується на всіх адміністративнотериторіальних рівнях.

Якщо в ході розгляду суд з’ясує, що позивач не має права представляти державу і прокурор, відповідно, не міг виступати від імені позивача, то позовна заява на підставі п. 2 ч. 1 ст. 155 КАС України підлягає залишенню без розгляду. Якщо в умовах неналежності прокурора як законного представника позивач все одно наполягатиме на продовженні провадження у справі, суд в силу ч. 2 ст. 61 КАС України має продовжити розгляд справи.

Представництво прокурора в адміністративному судочинстві

Важливою подією в законодавчій сфері стало прийняття у 2005 році Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), з яким пов'язані якісні зміни в судовій адміністративній юрисдикції, що вважається адекватним формуванню правової держави. Нове сприйняття у суспільстві процесу зміцнення законодавчої основи адміністративного правосуддя сприяє збагаченню процесуально-правової культури, ідеологічному наповненню принципу верховенства права. Розвиток законодавства в багатьох випадках випереджає рівень правової свідомості як юристів-практиків, так і багатьох вчених.

Процедурні права

Проблематика захисту прокурором інтересів громадянина або держави в адміністративному судочинстві є новою для вітчизняної юридичної науки, зокрема теорії організації та діяльності органів прокуратури, і потребує спеціального дослідження, оскільки влада завжди має можливість застосовувати примус щодо членів суспільства, фізичних осіб, які виступають суб'єктами адміністративного судочинства. Наукове осмислення цих питань має також важливе практичне значення. Це необхідно для ефективного здійснення покладених на прокуратуру функцій представницько-наглядового спрямування, де завданням є забезпечення конституційних прав і свобод людини та громадянина.

У ст. 60 КАС передбачено, що в установлених законом випадках Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокурор, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах (ч. 1), і при цьому окремо окреслено процесуальне становище прокурора. Визначено, що він може здійснювати представництво в адміністративному суді інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2).

Додатково до відтворених процесуальних прав органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, у ст. 61 передбачено, що прокурор, який не брав участі у справі, має право з метою вирішення питання про наявність підстав для оскарження судових рішень в апеляційному, касаційному порядку або для їх перегляду у зв'язку з винятковими чи нововиявленими обставинами ознайомлюватися з матеріалами справи в суді (ч. 4).

Отже, участь прокурора в публічно-правовому спорі, тобто процесі адміністративного судочинства, коли він здійснює представництво інтересів громадянина або юридичних осіб шляхом подання адміністративного позову, апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за нововиявленими обставинами, є реалізацією функції прокуратури, передбаченої п.2 ст. 121 Конституції України. Ця прокурорська діяльність в умовах сьогодення перегукується з п'ятою функцією прокуратури, яку було закріплено Законом України від 8 грудня 2004 р. "Про внесення змін до Конституції України", де вказано, що прокуратура здійснює „нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами” (п.5 ст.121 Конституції України). При здійсненні цього нагляду прокурор має право звертатися до суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п.6. ст. 20 Закону України «Про прокуратуру»).

З наведеного видно, що відповідачем за зверненнями прокурора до адміністративного суду має бути суб'єкт владних повноважень, тобто орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, інший суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п.7 ст. 3 КАС). У зв’язку з цим, варто погодитись зі скептичною думкою О. Рябченко, що в адміністративних спорах між суб'єктами владних повноважень прокурор не має право здійснювати представництво інтересів громадянина або держави (Рябченко О. Деякі проблеми реалізації процесуального статусу прокурора за Кодексом адміністративного судочинства України // Вісник Академії прокуратури України. - 2006. - № 1. - С. 28-32.).

Треба зазначити, що відповідно до п.2 ст. 121 Конституції України однією з функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. «Це представництво прокуратура має право здійснювати у всіх судах загальної юрисдикції з урахуванням підвідомчості розгляду справ». Метою представництва доцільно вважати захист державних (публічних, загальносуспільних) інтересів, а стосовно громадян - не лише інтересів, а й передусім прав і свобод людини та громадянина. Крім того, як правильно зазначив В. Сапунков, «... через охорону інтересів держави органи прокуратури захищають права і свободи громадян і, навпаки, забезпечуючи права і свободи громадян, вони одночасно захищають державні інтереси» (Сапунков В.И. К вопросу об зффективности деятельности по представительству интересов граждан и государства в судах // Питання конституційно-правового статусу органів прокуратури України та удосконалення її діяльності. 3б. наук. праць. - Харків, 1999. - С. 157.).

Вступ в адміністративну справу

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин. При цьому поняття «публічно-правові відносини» у ст. 3 КАС, присвяченій визначенню понять, не сформульовано. Це дійсно досить складно зробити, враховуючи тісне переплетення у реальному житті публічно-правових і приватноправових відносин. Щоправда, інтереси держави як форми політичної організації усього суспільства завжди носять публічно-правовий характер. Що ж стосується громадян (у широкому розумінні), то, захищаючи їх інтереси, прокурор неминуче втручається у сферу приватноправових відносин і захищає порушені у цій сфері права. Думається, що юридичний конфлікт набуває ознак публічно-правового спору (цей термін фігурує у п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС) передусім тому, що одним із його учасників обов'язково виступає орган публічної влади (державний орган або орган місцевого самоврядування).

Слід зазначити, що прокурор здійснює в адміністративному суді представництво інтересів громадянина чи держави в порядку, встановленому КАС та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу (ч.2 ст. 60 КАС). Тут потрібно вказати на суттєву суперечність між цією нормою і положенням ч. 1 ст. 2 КАС, оскільки остання серед завдань адміністративного судочинства не передбачає захисту інтересів держави, що, очевидно, як слушно зазначає Ю. Полянський, можна розглядати як непорозуміння (Полянський Ю. Прокурор як учасник судово-адміністративного процесу // Вісник Академії прокуратури України. - 2006. - № 2. - С. 18-24.).

Надаючи право прокурору вступити в адміністративний процес на будь-якій стадії, законодавець, на наш погляд, мав на увазі наступну схему. За положеннями КАС прокурор має право подати адміністративний позов до суду першої інстанції (ст. 104). Незалежно від участі у справі він наділений правом оскарження рішень адміністративного суду як в апеляційному, так і в касаційному порядку (статті 185, 211). Однак, вступ прокурора в адміністративний процес на будь якій стадії зовсім не означає його право, наприклад, вступити у справу, яка розглядається адміністративним судом першої інстанції, на стадії судових дебатів. Під стадіями адміністративного процесу у сенсі ч.2 ст. 60 КАС слід розуміти: розгляд адміністративної справи окружним адміністративним судом (перша стадія); розгляд справи апеляційним адміністративним судом (друга стадія) тощо. Звідси випливає, що прокурор вправі вступити в адміністративну справу шляхом подання адміністративного позову, оскарження судового рішення, подання скарги (заяви) про перегляд справи за винятковими чи нововиявленими обставинами.

Правова природа представництва

Загальновідомо, що в Україні представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні прокурорами від імені держави процесуальних дій, спрямованих на захист у суді інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом. Право прокурора на звернення до суду та вступ у справу чітко обмежено представництвом певної категорії громадян: людей похилого віку, дітей, малозабезпечених та інших осіб, які не спроможні самостійно захистити свої права в суді, та представництвом інтересів держави. Приводом для представництва прокурора в суді є саме звернення у прокуратуру фізичних осіб, тобто рішення самої особи про необхідність її захисту прокуратурою. При цьому, така правова допомога надається громадянам безоплатно, тобто за рахунок держави, і спрямована на захист конституційних прав найменш захищених верств населення.

Така позиція закріплена у чинному законодавстві, зокрема у ст. 36-1 Закону України «Про прокуратуру», проекті нової редакції Закону «Про прокуратуру» (статті 38-42). Отже, звертаючись до окружного адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав і свобод громадянина, державних та суспільних інтересів, прокуратура реалізує конституційну функцію представництва, яка розглядається як один із дієвих засобів утвердження верховенства права, зміцнення законності та правопорядку.

Прокурор - особливий суб'єкт адміністративного процесу і його участь в адміністративному судочинстві зумовлена необхідністю виконання функції представництва інтересів громадянина або держави у випадках, передбачених законом (ч.2 ст.60 КАС). Тобто функція представництва інтересів в адміністративному суді є для органів прокуратури конституційною.

Визначаючи правову природу представництва прокурора в адміністративному судочинстві необхідно виходити із сутності інституту прокуратури як органу, який здійснює функцію охорони закону, державно-правових відносин. Вступаючи в адміністративний процес, прокурор стає його учасником і підпорядковується тим правилам, які регулюють права та обов'язки суб'єктів цього процесу, але цей факт є внутрішнім стосовно того, що прокурор перш за все – представник державного органу, який виконує правозахисну функцію.

Відповідно до Конституції України (статті 121 - 123) прокуратура є організаційно самостійним державно-правовим інститутом влади, який не належить до жодної з її гілок (ст.6). Представляючи в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, прокурор реалізує виключно конституційні положення, закріплені у статтях 3, 13 Основного Закону, відповідно до яких держава зобов'язана забезпечувати захист прав і свобод громадян, а також усіх суб'єктів права власності та господарювання.

Статус прокурора

Хоча прокурор в адміністративному процесі має рівні процесуальні права з іншими учасниками і є суб'єктом звернення до адміністративного суду, він не може вважатися звичайною стороною в процесі. Відповідно до ч. 1 ст. 49 КАС особи, які беруть участь у справі, мають не лише рівні процесуальні права, а й обов'язки. Проте у реальному житті обов'язки прокурора є значно ширшими і їх не можна ототожнювати з процесуальними обов'язками. Залишається в силі і, сподіваємося, залишиться надалі положення ст. 34 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі. Таке завдання, а відтак - і обов'язки не можуть покладатися на інших учасників процесу. Це випливає із загального завдання прокуратури, діяльність якої має бути спрямована на всемірне утвердження верховенства права ї закону, зміцнення правопорядку (ст. 4 Закону України «Про прокуратуру»). Серед принципів адміністративного судочинства у пунктах 1 і 2 ч. 1 ст. 7 КАС названі верховенство права і законність, зміст яких розкривається у статтях 8 і 9 КАС. Отже, можна стверджувати, що не лише суд, а й прокурор, який ініціює адміністративний процес і бере у ньому участь, можуть розглядатися суб'єктами забезпечення як верховенства права, так і законності.

Однак не можна ототожнювати статус прокурора зі статусом представника в адміністративному процесі. Відносини між представником і довірителем засновані на договорі доручення або законі. Представник для виконання своїх обов'язків наділяється відповідними повноваженнями і не може виходити за межі цих повноважень, якщо не одержить на це спеціального дозволу. Зовсім інше процесуальне становище займає прокурор. Завданням прокурора при розгляді адміністративних справ є дотримання прав і законних інтересів громадян, держави, винесення судом законних і обґрунтованих рішень. Прокурор бере участь у розгляді справ адміністративними судами на захист «чужих» інтересів як представник органу державної влади. У цьому полягає специфіка прокурорської діяльності в адміністративному судочинстві. Виконуючи свої функції, прокурор керується адміністративним процесуальним та іншим законодавством України.

Усі види представництва в адміністративному суді, які закріплені у статтях 56-57 КАС, передбачають обов'язковий порядок правових відносин між представником і особою, яку він представляє.

Прокурор же діє від імені державного органу – прокуратури, на яку законодавством покладені наглядово-представницкі функції. Для підтвердження своїх повноважень в адміністративному судочинстві прокурору не потрібно надавати адміністративному суду ніяких документів (довіреностей), бо він виконує обов’язки, що надані йому законом. Його діяльність може бути віднесена до представництва, яке є самостійним інститутом адміністративного процесуального права, оскільки саме Основний Закон є базовою підставою участі прокурора в адміністративному процесі.

Юридичний інтерес прокурора до адміністративного процесу завжди має державний характер. Проте інтерес органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб, які зазначені поряд з прокурором у ст.60 КАС, зовсім інший - це інтерес має переважно відомчий характер. Юридичний інтерес до адміністративного процесу найчастіше визначається місцем зазначених органів у системі органів держави; вони беруть участь в адміністративній справі в силу покладеної на них службової компетенції.

Конституція та КАС не конкретизують, коли прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави. Норма п. 2 ст. 121 Основного Закону (як і ч. 2 ст. 60 КАС) є відсильною, тобто зазначені випадки повинні передбачатись у відповідних законодавчих актах. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 8 квітня 1999 р. № З-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) не дав офіційного тлумачення пункту 2 ст. 121 Конституції України, зокрема слів «у випадках, визначених законом». Однак це необхідно, адже і в Законі України „Про прокуратуру" має бути чітка відповідь на це питання. Вважаємо, що практично передбачити у відповідних законодавчих актах усі випадки, коли прокурор може представляти в адміністративному суді інтереси громадянина або держави, неможливо, адже як громадянин, так і держава беруть участь у численних правовідносинах, які регламентуються різними нормативними актами. Конституційне положення щодо випадків, визначених законом (п. 2 ст. 121), варто розглядати як підстави представництва в адміністративному суді інтересів громадянина або держави, які мають бути закріплені у КАС.

Зміст поняття „інтереси громадянина”, а також „інтереси держави” у КАС також не розкривається. Зокрема, ст. 36-1 Закону України „Про прокуратуру” визначає підстави представництва інтересів громадянина, а саме: неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік або з інших причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження. Але критерії цієї неспроможності закон не визначає, тому вважаємо, що поняття „фізичний та матеріальний стан”, „інші поважні причини” є оціночними, їх прокурор має визначати самостійно у кожному конкретному випадку залежно від конкретних обставин.

Простий та екстраординарний позови

Засобом порушення адміністративно-правового захисту інтересів людини чи суспільства в адміністративному судочинстві виступає адміністративний позов. Важливо відзначити, що існує вчення про два види адміністративних позовів - позов простий та позов екстраординарний (особливий). Перший вид позову пред'являється у повній юрисдикції, коли вирішення спорів відбувається шляхом процедури із встановленням судом фактів і застосуванням норм права до встановлених фактів. Наприклад, це адміністративні спори щодо податків, військового обов'язку, публічної служби тощо.

Екстраординарні позови (другий вид позову) в адміністративному судочинстві характеризуються як позови до публічної влади, а за своєю сутністю є скаргами. Тобто ці позови є «недорозвинутими» позовами про охорону суб'єктивного публічного права, коли позивач, по суті, скаржиться на рішення, дії, бездіяльність органів державної влади, їх посадових осіб, державних службовців чи органів місцевого самоврядування. Якщо сформулювати сучасною юридичною мовою, то таке позовне провадження є оскарженням публічно-правової діяльності суб'єктів влади, коли порушуються суб'єктивні публічні права громадян. Зокрема, це цивільні свободи, політичні права, права публічних служб. Громадяни вступають у відносини з органами чи посадовими особами, які мають адміністративні функції, а порушення їх публічних прав є підставою ініціювати прокурором адміністративний позов до суду (Селіванов А.О. Конституційно-правова характеристика публічної влади в адміністративній юрисдикції суду // Вісник Верховного Суду України. - 2006. -№11.-С. 23-28.).

Визначене ч. 2 ст. 60 КАС представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді, на нашу думку, не слід обмежувати лише випадками подання прокурором адміністративного позову і участі в судовому засіданні з розгляду адміністративної справи з метою захисту прав і свобод у публічно-владній сфері громадян, які самостійно не можуть звернутися до адміністративного суду (малозабезпечених, інвалідів, неповнолітніх тощо). Вважаємо, цю норму закону необхідно розуміти так, що вона надає прокурору загальну (безвідносну) можливість завернутися до адміністративного суду для захисту прав і свобод будь-якого громадянина, якщо він установить факт порушення органами публічного управління прав, свобод чи законних інтересів громадянина. Це відповідає конституційно визначеним завданням прокуратури України щодо нагляду за додержанням прав і свобод людини й громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (п. 5 ст. 121 Конституції) (Анпілогов О.В. Правовий інститут захисту прав і законних інтересів людини та громадянина прокурором у судовому адміністративному процесі // Вісник Верховного Суду України. - 2006. - № 11. - С. 40-43.).

Поділ обов’язків по доказуванню

З питанням про відкриття адміністративного процесу пов'язані й проблеми визначення процесуального статусу прокурора в адміністративному суді (під час розгляду справи). На процесуальне становище прокурора значний вплив має організаційний принцип судочинства – здійснення правосуддя тільки судом. Це виключає можливість наділення прокурора владними повноваженням в адміністративному процесі. Він не може давати адміністративному суду які-небудь вказівки, визначати будь-яку поведінку. Найбільш спрямований вплив на формування процесуального статусу прокурора в адміністративному суді мають функціональні принципи адміністративного судочинства: диспозитивність, змагальність, рівноправність сторін. Отже, підтримуючи в адміністративному суді заявлені позовні вимоги, прокурор є рівноправною стороною адміністративного процесу. Проте він не перестає бути представником органу, який здійснює нагляд за дотриманням Конституції і законів України.

У ч. 2 ст. 71 КАС міститься правило, спрямоване на створення суб'єктам права, особливо фізичним особам, сприятливих умов для оскарження незаконних актів, дій чи бездіяльності в судовому порядку. «В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, - зазначається у вказаній статті, - обов'язок доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову».

На наш погляд, у цій нормі йдеться про поділ обов'язків з доказування між позивачем і відповідачем. Перший зобов'язаний довести наявність фактичних обставин, пов'язаних із порушеннями його прав і законних інтересів (питання факту), а другий - має право обґрунтувати правомірність акта, дії чи бездіяльності і, таким чином, спростувати твердження позивача (питання права), звичайно, якщо він не визнає позову. Отже, позивач-громадянин не зобов'язаний обґрунтовувати позов з юридичного боку - і створюється своєрідна презумпція неправомірності акта, дії чи бездіяльності, доки відповідач не доведе протилежне. Зазначена норма, судячи з її змісту, стосується всіх позивачів і, зокрема, прокурора.

Юридичний вісник України № 14 за 2007 рік

Список використаних джерел:

1. Хоменець Р. Інституційні проблеми визначення місцевого самоврядування / Р. Хоменець // Економічний Часопис-XXI. 2001. № 9. С. 30-34.

2. Пархоменко В. Проблеми місцевого самоврядування в Україні 1990-х років: моногр. / Пархоменко В. К.: Ін-т демократії ім. П. Орлика, 1999. 252 с.

3. Кампо В.М. Місцеве самоврядування в Україні: навч. посіб. / Кампо В.М. К.: Ін Юре, 1997. 16 с.

4. Куц Ю.О. Нові механізми регіонального розвитку // Децентралізація державного управління / Ю.О. Куц // Збірник матеріалів з питань децентралізації державного управління та розвитку ефективного місцевого самоврядування. Х.: Національна юридична академія ім. Я. Мудрого, 2006. С. 56-59.

5. Кравченко В.В. Конституційне право України: навч. посіб. / Кравченко В.В. [3-є вид., виправл. та доповн.]. К.: Атіка, 2004. 512 с.

6. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 червня 2007 року у справі № К-34239/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. № 864356.

7. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 6 вересня 2007 року у справі № К-24471/06 // Єдиний державний реєстр судових рішень України. № 1128001.

8. Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007 (п. 3.4. Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 2007. № 48. Ст. 1991.

9. Європейська хартія місцевого самоврядування 1985 року: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/122.htm

10. Загальна декларація прав людини 1948 року // Офіційний вісник України. 2008. № 93. Ст. 3103.

11. Європейська соціальна хартія 1996 року // Офіційний вісник України. 2006. № 40. Ст. 2660.

12. Рішення Конституційного Суду України у справі про виплату і доставку пенсій та грошової допомоги (п. 2 Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 2001. № 26. Ст. 1183.

13. Положення про кваліфікаційно-дисциплінарну комісію адвокатури, затверджене Указом Президента України від 5 травня 1993 року № 155/93 (пункти 8, 9) // Голос України. 1993. № 83. 7 травня.

14. Про аудиторську діяльність: закон України від 14 вересня 2006 року № 140-V (ст. 12) // Відомості Верховної Ради України. 2006. № 44. Ст. 432.

15. Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні: закон України від 12 липня 2001 року № 2658-III (статті 23, 24) // Відомості Верховної Ради України. 2001. № 47. Ст. 251.

16. Про стимулювання розвитку регіонів: закон України від 8 вересня 2005 року № 2850-IV (статті 4,

5) // Відомості Верховної Ради України. 2005. № 51. Ст. 548.

17. Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (п. 4 Мотивувальної частини) // Офіційний вісник України. 1999. № 15.