Ответы к вопросам по курсу Административного права

Формат документа: docx
Размер документа: 0.39 Мб




Прямая ссылка будет доступна
примерно через: 45 сек.



  • Сообщить о нарушении / Abuse
    Все документы на сайте взяты из открытых источников, которые размещаются пользователями. Приносим свои глубочайшие извинения, если Ваш документ был опубликован без Вашего на то согласия.


Ответы к вопросам по курсу Административного права.
1. Государственное управление и его основные характеристики.
Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) регулирования, под которым понимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизни общества.
Предметом (объектом) регулирования норм административного права являются отношения в сфере государственного управления, организации и деятельности исполнительной власти. Следовательно, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования — государственного управления как разновидности социального управления.
В теории административного права государственное управление рассматривается в двух аспектах: широком и узком. В широком аспекте в государственном управлении участвуют все ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная. Основными формами участия органов законодательной власти в государственном управлении является принятие соответственно федеральных законов (Государственной думой Федерального собрания) и законов субъектов Федерации (например, Законодательным собранием Санкт-Петербурга), регулирующих отношения в сфере государственного управления.
Роль судебной власти в государственном управлении проявляется в осуществлении конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, посредством которого суд принимает решения о соответствии или несоответствии федеральному закону нормативно-правовых актов; рассматривает заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов исполнительной власти, разрешает другие дела, возникающие из публичных правоотношений.
Государственное управление в узком аспекте — это деятельность органов исполнительной власти по управлению в трех больших сферах: в экономике (промышленность, транспорт, связь и т. д.); социально-культурной сфере (образование, наука, культура, социальные вопросы); административно-политической сфере (оборона, безопасность, внутренние и внешние дела).
Место и роль государственного управления определяются следующими характеристиками (признаками):
1. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность, направленная на исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, Правительства РФ, законов и других нормативных актов субъектов Федерации. Исполнительный характер этой деятельности заключается в том, что органы государственного управления обязаны исполнять различные правовые акты (законы и другие правовые акты), т. е. проводить их в жизнь, обеспечивая тем самым реализацию прав и свобод граждан на свободу их передвижения, социальную защиту, выезд за границу и другие права, установленные Конституцией РФ.
Распорядительный характер органов государственного управления заключается в том, что они дают от имени государства предписания (распоряжения), обязательные для граждан и юридических лиц (например, предписания о получении лицензии для индивидуальных предпринимателей, о регистрации по месту пребывания или месту жительства российских и иностранных граждан, об устранении нарушений, выявленных таможенными, налоговыми и другими контрольно-надзорными органами и т. д.).
2. Государственное управление — это подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной деятельности. Вся деятельность органов государственного управления должна быть направлена на реализацию ст. 2 Конституции РФ, закрепляющей, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государственных органов.
3. Государственное управление — это правотворческая деятельность. Это значит, что органы исполнительной власти (федеральные — Правительство РФ и министерства; региональные — правительства субъектов Федерации) принимают значительное количество нормативно-правовых актов, направленных на исполнение законов. Ст. 15 Конституции РФ закрепляет важное положение о том, что принимаемые органами власти любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть опубликованы официально для всеобщего сведения. В противном случае такие акты не должны применяться.
4. Государственное управление — это подконтрольная деятельность со стороны Президента РФ и Федерального собрания РФ (на федеральном уровне) и со стороны законодательных (представительных) органов на уровне субъектов Федерации.
5. Государственное управление — это конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим функциям, формам и методам реализации государственной власти.
6. Государственное управление является организующей деятельностью. Это означает, что для исполнения любого закона требуется слаженная работа многих государственных служащих, будь то организация дорожного движения, обеспечение продовольствием населения, оказание ему медицинской помощи; организация и проведение массовых мероприятий, подготовка молодых людей к военной службе и т. д. Полемизируя с Ю. М. Козловым и А. П. Алехиным о понятии государственного управления и его соотношении с исполнительной властью, В. С. Рыжов отмечает три направления позиции разных ученых по этой проблеме: первое — конкретный вид деятельности по осуществлению исполнительной ветви единой государственной власти, отличающий его от иных видов власти по своим полномочиям и методам реализации государственной власти; второе — вытекает из анализа Водного и Лесного кодексов РФ о том, что в них закреплен термин «государственное управление» в области использования и охраны водных объектов, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; третье — выражает точку зрения К. С. Бельского, который ограничивает государственное управление рамками «государственно-аппаратной среды», считая, что такое управление складывается во всех ветвях власти.
Итак, государственное управление (в узком смысле слова) — это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе (экономике, социально-культурной, административно-политической сферах). Исполнительной деятельностью управление является потому, что направлено на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. В процессе осуществления исполнения его субъекты используют предоставленные распорядительные полномочия, права по принятию односторонних властных актов, которые обязательны к исполнению и охраняются мерами государственного принуждения.
2. Понятие исполнительной власти и ее основные признаки
Как мы уже отметили, государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова (как управление делами государства), которое осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением властей» или «разделением труда» между органами государства.
Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее признаки?
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Разделение ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания полной независимости каждой из них. Еще Георг Гегель (1770-1831) предупреждал об ошибочности понимания разделения властей как требования абсолютной самостоятельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении властей сохраняется единство политического организма государства: «...когда мы говорим о различном характере деятельности властей, то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе, абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь как моменты понятия».
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуществлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных функций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти или же ее механизма. Шарль Монтескье (1689-1755) отмечал: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц».
Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус, определяемый положением о данном органе).
3. Исполнительная власть — непременный элемент государственновластного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других своей воле. Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспекция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или юридического лица заполнить налоговую декларацию в установленный срок и представить ее в инспекцию.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть — сущность таковой деятельности, выражающей властные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.
6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также является правоприменительной, но исполнение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушенных прав. Для исполнительной власти характерно правоприменение в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характера, когда органы исполнительной власти применяют меры принуждения к нарушителям законодательства.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, которые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, министерствами, федеральными службами и агентствами, а также на уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов исполнительной власти. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.
8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, средства коммуникации, вооруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п. Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.
При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.
Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.
Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Поэтому государственное управление, понимаемое как исполнительнораспорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой административно-командной системой.
Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Кроме того, регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.
В настоящее время центральное место в государственно-управленческой деятельности занимает:
1) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита семьи и др.);
2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулирование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);
3) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора (например, государственными унитарными предприятиями);
4) регулирование деятельности различных объектов негосударственного сектора (установление порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их налогообложения и т. д.);
5) координация функционирования секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
6) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
7) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер. Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.
3. Механизм административно-правового регулирования: понятие и его элементы.
Государственное управление рассматривается как объект административно-правового регулирования, сущность которого состоит в упорядочении управленческих отношений и определении правового статуса органов исполнительной власти.
Содержание административно-правового регулирования заключается:
— в принятии новых административно-правовых норм в соответствии с потребностями общества и государства;
— упорядочении и закреплении на основе современных норм права наиболее целесообразных общественных отношений в сфере государственного управления (приватизация государственного и муниципального имущества, регистрация прав на имущество и т. д.);
— охране урегулированных правом управленческих отношений (в том числе через установление ответственности за их нарушение);
— развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нашего общества (предпринимательство, лицензирование и т. д.);
— вытеснении из сферы управления общественных отношений, не отвечающих современным условиям (административно-командных, устаревших налоговых отношений). Система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом административно-правового регулирования, в структуру.
Которого могут входить следующие элементы:
— нормы административного права, закрепленные в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах субъектов Федерации и в других нормативных правовых актах;
— акты толкования норм административного права (инструкции, правила, нормативы и др.), издаваемые уполномоченными на то органами;
— акты применения норм административного права (поощрительные или в отношении правонарушителей);
— административно-правовые отношения. Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и индивидуальные правовые акты, которые принимаются на федеральном и региональном уровнях. Первый уровень составляют общие правила поведения людей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяющие на основе административно-правовой нормы права и обязанности конкретных участников правоотношения.
Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового регулирования как средство закрепления индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности.
В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нормы административного права, определяется порядок реализации обязанностей и прав участников отношения.
4. Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды и способы их реализации
Под административно-правовой нормой понимают правила поведения, установленные государством в целях закрепления и развития общественных отношений в сфере государственного управления, за нарушение которых может наступать административная ответственность.
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права, которая проявляется в следующем:
— во-первых, они преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;
— во-вторых, определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (губернатор города, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане, общественные объединения);
— в-третьих, предназначены для исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации и законов ее субъектов. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти;
— в-четвертых, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе управленческой деятельности;
— в-пятых, в отличие от многих других отраслей российского права, имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая в административном порядке;
— в-шестых, могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается регулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; определяется порядок взимания налогов, сборов; осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства; устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.
Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:
1) они устанавливаются органами исполнительной власти и всегда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку законы первичны и обладают большей юридической силой;
2) нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведения, поэтому для их реализации принимаются правовые акты федеральными органами исполнительной власти, а также нормативные акты законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации;
3) административно-правовые нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти;
4) административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданско-правовые, семейноправовые и другие нормы, не носящие характер властности, присущий административно-правовым нормам.
Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей элементов нормы. Согласно наиболее распространенному мнению административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те факты, которые порождают административно-правовые отношения (достижение определенного возраста, совершение правонарушения и т. п.). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.
Диспозиция — правило поведения, предписываемое нормой. Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов (запрещена продажа вино-водочных изделий без кассового аппарата) и дозволений (посещение определенных местностей иностранными гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).
Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.
Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация по следующим основаниям:
— по предмету регулирования (содержанию);
— по методу воздействия на поведение субъектов административного права;
— по форме предписания;
— по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
По предмету регулирования (содержанию) административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.
Материальные нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус.
Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, применения права, т. е. направлены на проведение в жизнь материальных норм.
По методу воздействия на поведение субъектов административного права нормы подразделяются на обязывающие (регистрация по месту пребывания или жительства), уполномочивающие (право на обжалование неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти), запретительные (переход перекрестка на красный сигнал светофора), поощрительные (стимулирующие).
По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.
Категорические нормы содержат правила строгого поведения участников административных правоотношений (указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).
Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Федерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государственного управления.
Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его структуры, должностных обязанностей служащих).
По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).
Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граждан России). Соответственно территориальным масштабам различают нормы:
— общероссийские;
— действующие в пределах территорий субъектов Федерации;
— межтерриториальные.
По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессрочные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.
Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.
Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения их в жизнь.
В теории права принято различать несколько способов реализации правовых норм: соблюдение, исполнение, использование и применение.
Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям указанных норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.
Реализация административно-правовых норм в форме исполнения заключается в активных правомерных действиях субъекта права по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.
Использование как форма реализации административноправовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.
Сущность применения административно-правовых норм состоит в принятии компетентным органом государства, должностным лицом властного решения, т. е. в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов (привлечение к административной ответственности за правонарушение или, наоборот, поощрение государственных служащих, граждан, участвующих в охране общественного порядка).
5. Источники административного права
Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. По существу, это юридические акты различных государственных органов, содержащие такие нормы, т. е. нормативные правовые акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Федерации. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п.
К числу источников административного права относятся:
1. Конституция РФ 1993 года.
2. Федерально-конституционные законы и федеральные законы (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»).
3. Указы Президента РФ.
4. Нормативные постановления Правительства РФ.
5. Нормативные акты министерств РФ.
6. Конституции республик, их законодательства, президентские и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств (ст. 76 п. 4 Конституции РФ).
7. Законодательные акты других субъектов Федерации.
8. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
9. Межгосударственные соглашения. Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации.
По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация.
Другим способом систематизации является инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам).
Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (в Водном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). По мнению многих ученых-административистов, их можно бы было свести в единый кодификационный акт — Основы административного законодательства РФ.
6. Административно-правовые отношения: понятие, структура и виды
Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. Поскольку эти отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем, с учетом характера деятельности, административно-правовые отношения имеют следующие особенности:
— во-первых, складываются в особой сфере общественной жизни — сфере государственного управления, исполнительно-распорядительной деятельности;
— во-вторых, имеют своим объектом действия поведение людей;
— в-третьих, возникают при обязательном участии соответствующего органа исполнительной власти (государственного управления) или другого носителя полномочий государственно-властного характера;
— в-четвертых, возникают по инициативе любой из сторон (органа управления, гражданина и т. д.), однако согласие или желание второй стороны не всегда является обязательным условием;
— в-пятых, для административно-правовых отношений характерно то, что споры, возникающие между их сторонами, разрешаются, как правило, в административном, а не в судебном порядке;
— в-шестых, в случае нарушения участниками отношений требований норм административного права виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов. Особенности и характерные черты административно-правовых отношений позволяют отграничить их от других правоотношений, урегулированных нормами гражданского, трудового, финансового и других отраслей права.
Административно-правовые отношения, как и другие правоотношения, имеют свою структуру (элементы): субъекты, объекты и юридические факты.
Субъектом административно-правового отношения является тот, кто наделен административными правами и обязанностями:
— граждане России;
— иностранные граждане и лица без гражданства,
— государственные органы, предприятия, учреждения, организации,
— служащие государственных органов и организаций,
— представители общественных объединений,
— органы местного самоуправления.
Административная правосубъектность у граждан России возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других юридических лиц — с момента их регистрации в установленном порядке. Административная правосубъектность у государственных служащих наступает с момента зачисления их на должность.
Общим объектом регулирования административно-правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов, действия сторон. В каждом конкретном административно-правовом отношении его стороны (участники) осуществляют предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения.
Итак, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) — его предметом.
Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. В теории их подразделяют на правомерные и неправомерные.
Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действий людей, т. е. их волеизъявления, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение (рождение, достижение определенного возраста, смерть, чрезвычайная ситуация и др.) В этих случаях возникновение административноправовых отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.
Виды административно-правовых отношений различаются по содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих юридических фактов, способу защиты.
По своему содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.
К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан (студентов). Административно-процессуальные отношения — это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.
По соотношению прав и обязанностей участников (юридическому характеру взаимодействия их участников) административно-правовые отношения делятся на две группы:
— отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);
— отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения).
По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтными) фактами.
По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.
7. Понятие и виды субъектов административного права
1. Субъект административного права — физическое лицо или организация, обладающие административной правоспособностью. Его права необходимо отличать от субъекта административного правоотношения, обладающего административной правосубъектностью, т.е. одновременно административной правоспособностью и административной дееспособностью. Юридическое значение разграничения указанных понятий в том, что не всякий субъект административного права может быть непосредственным участником административного правоотношения. Ими не могут быть лица, административная правоспособность которых реализуется лишь их законными представителями (например, ребенка в возрасте одного года и др.). Участник административного правоотношения всегда обладает административной правосубъектностью.
2. В нормативных правовых актах РФ нет определения понятий «административная правоспособность» и «дееспособность». В специальной литературе они трактуются исходя из общих представлений о них в теории права, а также в гражданском законодательстве с учетом анализа административного законодательства.
Многообразие субъектов управленческих отношений, принципиальные особенности их природы и правового положения исключают также унифицированную характеристику их административной правосубъектности и ее элементов — правоспособности и дееспособности. Попутно отметим, что в ГК РФ в качестве самостоятельных содержатся понятия правоспособности граждан и юридических лиц, но также отсутствует понятие дееспособности юридических лиц.
В административном праве представление об административной правоспособности и дееспособности является необходимым в качестве методологической предпосылки выяснения общего и особенного в правовом положении субъектов административного права. Более того, без административной правоспособности невозможно само понятие субъекта административного права.
3. В самом общем виде административная правоспособность — это возможность физического лица или организации иметь права и обязанности, предусмотренные нормами административного права; административная дееспособность — способность указанных субъектов своими действиями приобретать и осуществлять, принимать на себя и исполнять обязанности, предусмотренные нормами административного права, а также нести ответственность за свои действия (бездействие) в соответствии с законодательством РФ. Административная дееспособность может рассматриваться как способность субъекта своими действиями осуществлять его правоспособность.
Субъекты административного права могут быть классифицированы на многие, в частности, следующие виды.
Все они подразделяются на два класса: а) физических лиц; б) организации.
Физические лица включают граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Организации — также собирательное понятие. Они делятся на несколько групп.
В зависимости от своей природы организации относятся к государственным либо к негосударственным. Те и другие также являются неоднородными.
Государственные организации — это органы государственного управления, государственные предприятия и учреждения, корпорации.
Еще более разнообразны негосударственные организации. К ним относятся:
общественные объединения, включая общественные организации, общественные движения, общественные фонды и др.;
профессиональные союзы, их объединения и организации;
потребительские кооперативы;
торгово-промышленные палаты;
религиозные объединения и многие другие.
В зависимости от основной деятельности выделяют производственно-хозяйственные, социально-культурные, административно-политические организации.
Организации могут быть юридическими лицами и не иметь прав юридического лица. Объем административной правоспособности юридических лиц в известной степени соотносится с их видами как субъектами гражданского права. Под этим углом зрения имеет важное значение деление организаций на коммерческие и некоммерческие и, в частности, на хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы и унитарные предприятия.
Среди субъектов административного права особое место занимают органы, предприятия и учреждения муниципальных образований. Будучи в принципе негосударственными образованиями, в их системе могут реализовываться также функции государственного характера, а их деятельность по своему существу является публичной.
Субъектами административного права выступают также структурные подразделения органов государственного управления и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций.
В специальной литературе иногда выделяют индивидуальных и коллективных субъектов административного права. К индивидуальным, кроме граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, относят также государственных и муниципальных служащих, других служащих различных организаций, иных лиц, имеющих как общее, так и специальное административно-правовое положение, например, индивидуальных предпринимателей. К коллективным субъектам и в этом случае относят организации.
8. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации.
Административно-правовой статус граждан РФ определяется Конституцией РФ, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации», другими федеральными законами, иными правовыми актами.
Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, административно-правовой статус гражданина является составной частью общего правового статуса личности. Многие права и обязанности граждан РФ в административно-правовых отношениях производны от их конституционных прав и обязанностей и на ходят свое конкретное выражение в законах и подзаконных административно-правовых актах, в актах органов местного самоуправления. Другие права и обязанности, соответствуя об щей конституционной концепции положения личности в России, устанавливаются иными правовыми актами.
Среди основных прав граждан РФ, являющихся составной частью их административно-правового статуса и имеющих существенное значение с точки зрения взаимоотношений граждан с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями, администрацией предприятий, учреждений, а также организации системы управления государством, в первую очередь следует назвать следующие.
Право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ);
Право частной собственности. Никто не может быть ли шен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции РФ);
Право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникнуть в жилище против воли проживающих там граждан иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании решения суда (ст. 25 Конституции РФ);
Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ст. 23 Конституции РФ);
Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы страны, причем граждане РФ могут беспрепятственно возвращаться в Россию (ст. 27 Конституции РФ);
Право участвовать в управлении государством, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ);
Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ);
Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ);
Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шест вия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ);
Право на возмещение государством вреда, причиненного не законными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).
Эти и некоторые другие права граждан РФ имеют основополагающее значение при осуществлении государственного управления, во многом определяют характер административно- правовых отношений между гражданами и другими субъектами административного права. Указанные права нашли свое развитие и детализацию в ряде законов и подзаконных актов, регулирующих административно-правовую сферу и устанавливающих административно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления.
Граждане РФ, имея права, должны также выполнять возложенные на них Конституцией РФ и законами обязанности. Среди конституционных, имеющих существенное значение для организации процесса государственного управления, следует указать такие обязанности, как: защищать Отечество, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам и др. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» гражданство Российской Федерации —
это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Документом, удостоверяющим гражданство РФ, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица. Виды основных доку ментов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом.
Гражданство РФ является единым и равным независимо от оснований его приобретения. Проживание гражданина РФ за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства РФ. Гражданин РФ не может быть лишен гражданства РФ или права изменить его. Гражданин РФ не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству.
Заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей.
Гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства — двойное гражданство (ст. 62 Конституции РФ). При этом гражданин РФ, имеющий иное гражданство (гражданство или подданство иностранного государства), рассматривается Российской Федерацией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства РФ. Наличие у гражданина РФ двойного гражданства не умаляет также его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Гражданам РФ, находящимся за пределами России, предоставляются защита и покровительство РФ. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми своими правами, защищать их права и охраняемые законом интересы.
Гражданство РФ приобретается: по рождению;
в результате приема в гражданство РФ; в результате восстановления в гражданстве РФ; по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации.
Ребенок приобретает гражданство РФ по рождению, если на день рождения ребенка:
оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство РФ (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка);
один из его родителей имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином (при условии, что ребенок родился на территории РФ либо если в ином случае он станет лицом без гражданства);
оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории РФ, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства (при условии что ребенок родился на территории РФ, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не пре-доставляет ребенку свое гражданство).
Ребенок, который находится на территории РФ и родители которого неизвестны, становится гражданином РФ в случае, ес и родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения.
Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство РФ в общем по рядке при условии, если они: проживают на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ в течение пяти лет непрерывно.

При этом срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Кроме того, срок проживания на территории РФ для лиц, прибывших в Россию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;
обязуются соблюдать Конституцию РФ и законодательство РФ;
имеют законный источник средств к существованию; обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства (отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Федеральным законом «О гражданстве Российской Феде рации» либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин);
владеют русским языком (порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ).
Однако срок проживания на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в гражданство РФ сокращается с пяти лет до одного го да при наличии хотя бы одного из следующих оснований:
наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;
предоставление лицу политического убежища на территории РФ;
признание лица беженцем.
Лицо, имеющее особые заслуги перед Россией, может быть принято в гражданство РФ без соблюдения указанных условий.
Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ без соблюдения указанных выше условий и без представления вида на жительство.
Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» предусмотрен также ряд оснований, когда иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявления ми о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке без соблюдения перечисленных выше условий. Иностранные граждане и лица без гражданства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в гражданстве РФ в соответствии с рассмотренным выше общим порядком. При этом срок их проживания на территории РФ сокращается до трех лет.
В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» отклоняются заявления о приеме в гражданство РФ и о восстановлении в гражданстве РФ, поданные лицами, которые:
выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;
в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с за явлениями о приеме в гражданство РФ или о восстановлении в гражданстве РФ, выдворялись за пределы Российской Федерации;
использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;
состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации);
имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории РФ или за ее пределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
преследуются в уголовном порядке компетентными органа ми Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);
осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (до истечения срока наказания). Гражданство РФ прекращается вследствие выхода из гражданства РФ либо по иным основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании добровольного волеизъявления такого лица в общем порядке. Выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории иностранного государства, осуществляется на основании добровольного волеизъявления та кого лица в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ
ребенка, один из родителей которого имеет гражданство РФ, а другой родитель является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином, осуществляется в упрощенном порядке по заявлению обоих родителей либо по заявлению единственного родителя.
При этом выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ:
имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом;
привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;
не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения.
Гражданство ребенка при приобретении или прекращении гражданства РФ одним из его родителей либо обоими его родителями сохраняется или изменяется в соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации». Для приобретения или прекращения гражданства РФ ребенком в возрасте от 14 до 18 лет необходимо его согласие. Гражданство РФ ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства РФ он станет лицом без гражданства.
Ребенок приобретает гражданство РФ, если оба его родите ля или единственный его родитель приобретают гражданство РФ. Гражданство РФ ребенка прекращается при прекращении гражданства РФ обоих его родителей или единственного его родителя при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, при обретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий на территории РФ, может приобрести гражданство РФ по заявлению его родителя, приобретающего гражданство РФ. Если один из родителей, имеющих иное гражданство, приобретает гражданство РФ, их ребенок, проживающий за пределами России, может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей. Если один из родителей, имеющий иное гражданство, приобретает гражданство РФ, а другой родитель является лицом без гражданства, их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявлению его родителя, приобретающего гражданство РФ. Если один из родителей, приобретающий гражданство РФ, является лицом без гражданства, а другой родитель имеет иное гражданство, их ребенок может приобрести гражданство РФ по заявлению обоих его родителей.
Если гражданство РФ одного из родителей прекращается, а другой родитель остается гражданином РФ, их ребенок сохраняет гражданство РФ. Гражданство РФ ребенка может быть прекращено одновременно с прекращением гражданства РФ одного из родителей при наличии данного в письменном виде согласия другого родителя, являющегося гражданином РФ, и при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства.
9. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
Правовое положение иностранных граждан на территории Российской Федерации регулируется российским законодательством, а также международными договорами. Основными актами, определяющими правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, являются: Конституция РФ (ст. ст. 27, 62, 63), Федеральные законы "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г., "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г., правительственные акты.
Согласно законодательству иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором Российской Федерации. При этом они обязаны соблюдать действующие законы независимо от того, проживают они в России постоянно или временно.
Все иностранные граждане во время их пребывания в Российской Федерации вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти в различных сферах.
Регулируя отношения с иностранными гражданами, государство не только определяет их права и обязанности, но и обеспечивает реализацию и защиту их правового статуса с помощью гарантий, которые объединяют условия и средства, необходимые для осуществления процесса формирования юридического и фактического положения иностранного гражданина.
Юридические гарантии закреплены в законах и подзаконных актах. Они содержат меры по защите принадлежащих иностранному гражданину личных, имущественных, семейных и иных прав, право обратиться в суд и иные государственные органы и найти там необходимую защиту своих субъективных прав, а также восстановить их в случае нарушения.
Вместе с тем органы исполнительной власти осуществляют меры надзора и контроля за правомерным поведением иностранных граждан с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер) и др.
Особенности административно-правового статуса иностранных граждан представляют собой ряд ограничений их прав и обязанностей, предусмотренных законодательством. Они не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов. Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме.
Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов субъекта Федерации.
Иностранный гражданин не имеет права находиться на государственной или муниципальной службе; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации, заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. Вместе с тем иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов, старшин.
За нарушение законодательства (иммиграционных правил) лишь к иностранным гражданам и лицам без гражданства применяются такие меры административного принуждения, как депортация (мера пресечения), применяемая органами внутренних дел и миграционной службы, и административное выдворение за пределы Российской Федерации (мера административного наказания), назначаемая только судом (судьей). Эти меры осуществляются в контролируемом добровольном либо принудительном порядке.
Законодательством предусмотрена ответственность иностранных граждан за нарушения предоставленных им прав и обязанностей. Являясь субъектами права, иностранные граждане обычно подлежат ответственности (например, административной) на тех же основаниях, что и российские граждане, за исключением лиц, пользующихся соответствующими привилегиями и иммунитетом. В силу принципа суверенитета каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно. Кодексом об административных правонарушениях установлено, что находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административной ответственности на общих основаниях с гражданами России. Вопрос об ответственности за административные правонарушения, совершенные на территории Российской Федерации иностранными гражданами, которые, согласно действующему закону и международным договорам, пользуются иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, разрешается дипломатическим путем.
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Кодекс об административных правонарушениях к нарушениям правил пребывания и транзитного проезда через нашу территорию относит: нарушение режима Государственной границы РФ, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы; проживание без документов на право жительства или проживание по недействительным документам; уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение установленного порядка регистрации либо передвижения и выбора места жительства; нарушение правил транзитного проезда через территорию страны. К ним могут быть применены в качестве меры административного наказания предупреждение или штраф. Эти наказания назначаются органами внутренних дел и миграционной службы.
Уклоняющиеся от выезда иностранные граждане и лица без гражданства подлежат административному задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание при этом допускается на срок не более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ). Если для осуществления административного выдворения или депортации необходим более длительный срок задержания, то оно допускается только по решению суда.
Иностранным гражданам и лицам без гражданства в Российской Федерации на основании Конституции РФ (ст. 63) предоставляется политическое убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
11.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставе общественного объединения.
Право граждан на объединение закреплено в Конституции РФ (ст. 30) и в ряде Федеральных законов: от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», от 12 января 1996 г. № 12-ФЗ «О некоммерческих организациях» и др.
Общественные объединения создаются в целях реализации и защиты гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод; активизации самодеятельности граждан, их участия в управлении государственными и общественными делами; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества; охраны здоровья, участия в благотворительной деятельности; проведения культурно-оздоровительной и спортивной работы; охраны природы, памятников истории и культуры; патриотического и гуманистического воспитания; расширения международных связей; осуществления иной деятельности, не запрещенной законом.
Однако при создании общественных объединений предусмотрены определенные запреты и ограничения. Ст. 13 Конституции РФ и ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» закрепляют положение о том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, имеющих целью или методом действий свержение, насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни, совершение иных уголовно наказуемых деяний. Преследуются законом создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.
Отметим, что ограничения на создание отдельных видов общественных объединений могут устанавливаться только федеральным законом.
Общественные объединения создаются и действуют на основе принципов добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Общественные о бъединения свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности.
Все общественные объединения имеют характерные для них черты:
а) образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;
б) в силу своей природы не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты;
в) действуют от своего имени;
г) не являются коммерческими организациями, преследующими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли.
Общественные объединения могут быть разделены (классифицированы) по разным критериям.
В зависимости от организационно-правовых форм различаются общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, союзы общественных объединений, политические общественные объединения (политические партии).
Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественной организации могут быть физические и юридические лица — общественные объединения, если иное не установлено Федеральным законом «Об общественных объединениях» и законами об отдельных видах общественных объединений.
Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции), общему собранию. В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации.
Общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.
Высшим руководящим органом общественного движения является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественного движения является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию. В случае государственной регистрации общественного движения его постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественного движения и исполняет его обязанности.
Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.
Руководящий орган общественного фонда формируется его учредителями или участниками либо решением учредителей фонда, принятым в виде рекомендаций или персональных назначений, либо путем избрания участниками съезда (конференции) или общим собранием. В случае государственной регистрации фонд осуществляет свою деятельность в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом (ГК) РФ.
Кроме рассматриваемого нами Федерального закона «Об общественных объединениях» вопросы образования и функционирования общественных фондов регламентируются другими законами и подзаконными нормативными актами. Примерами являются Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»55 и Постановление Правительства РФ от 23 декабря 1999 г.
№ 1432 «Об утверждении Правил размещения пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и контроля за их размещением».
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям учреждения.
Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем. В учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Этот орган может иметь право совещательного голоса при учредителе, но не может распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем. В случае государственной регистрации учреждения оно осуществляет свою деятельность в порядке, установленном ГК РФ.
Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. Орган общественной самодеятельности формируется по инициативе граждан и строит свою работу на основе самоуправления в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.
Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов и организаций. В случае государственной регистрации он приобретает права юридического лица.
Общественные объединения независимо от их организационноправовой формы вправе создавать с о ю з ы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных документов (договоров, уставов, общественных объединений).
Политические партии как разновидность общественных объединений получили свое законодательное закрепление в Федеральном законе от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях».
Политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.
В зависимости от территориальной сферы деятельности общественные объединения могут быть общероссийскими, межрегиональными, региональными и местными.
Общероссийское общественное объединение — это объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территории более половины субъектов Федерации и имеет свои структурные подразделения — организации, отделения, филиалы, представительства.
Межрегиональное общественное объединение — это объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях менее половины субъектов Федерации и имеет там свои структурные подразделения — организации, отделения, филиалы, представительства.
Региональное общественное объединение — это объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.
Местное общественное объединение — это объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах территории органа местного самоуправления.
Общественные объединения могут разделяться по сфере деятельности, форме непосредственного подчинения и целям образования.
По сфере деятельности общественные объединения подразделяются на объединения, действующие независимо от отрасли или сферы управления (например, политические партии), и объединения, действующие в отдельных отраслях и сферах управления (к примеру, научные, культурно-просветительные и др.).
По форме непосредственного подчинения общественные объединения делятся на объединения, руководимые соответствующими вышестоящими объединениями и их органами (например, профсоюзы), и объединения, действующие автономно (например, общественная юридическая консультация).
По целям образования общественные объединения подразделяются на политические партии, творческие союзы, религиозные объединения, физкультурно-спортивные общества, общества защиты прав потребителей и др.
12. Основы административно-правового статуса общественных объединений.
Административная правосубъектность общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Государство, закрепляя административную правосубъектность общественных объединений, тем самым определяет виды административных правоотношений, в которых они могут выступать в качестве субъектов.
Наиболее важные вопросы, связанные с общественными объединениями, как уже отмечалось, решены в законе о них. Он определяет содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации.
Исходным в определении статуса общественных объединений является запрет на создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан.
Законом определены важнейшие требования к содержанию устава общественного объединения, в силу чего он является важным документом, регламентирующим организацию и деятельность объединения, а также порядок его реорганизации и ликвидации.
Государство не руководит деятельностью общественных объединений. Действует принцип взаимного невмешательства: не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, а последних — в деятельность указанных органов и их должностных лиц.
Государство проникает во внутреннюю жизнь общественных объединений в той мере, в какой определяет требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено: кто может быть их членами и участниками, объекты их собственности, взаимоотношения с бюджетом, источники их средств и т.п. Их деятельность как юридических лиц регламентируется гражданским законодательством. На работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, распространяется законодательство Российской Федерации о труде и социальном страховании.
Во всех случаях, когда отношения между общественными объединениями и государством регулируются правом, они не носят характера подчинения или субординации. Форма взаимодействия между ними — согласование либо участие в обсуждении и решении вопросов.
Вместе с тем законом закреплены определенные полномочия по конкретным вопросам взаимодействия государства и общественных объединений.
Общественные объединения вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; представлять и защищать свои права, своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; вносить предложения в органы государственной власти и др. Важной гарантией прав общественных объединений является норма закона, согласно которой они вправе осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.

Общественные объединения не могут самостоятельно заниматься правотворчеством, но в установленных законом случаях и формах участвуют в этом процессе. При этом влияние их может быть весьма существенным. Например, органы государственной власти обязаны привлекать полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке.
Помимо установления общих правовых основ статуса общественных объединений государство влияет на них и иными способами.
Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию общественных объединений. Правда, общественное объединение вправе не регистрироваться, но в таком случае оно не приобретает прав юридического лица.
Орган, регистрирующий общественные объединения, контролирует соответствие их деятельности уставным целям. Он может запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; в установленных случаях может вынести руководящим органам объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения.
Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств и уплату налогов.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществлять органы надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил и иные органы государственного надзора.
Важнейшей обязанностью общественных объединений является соблюдение законодательства Российской Федерации. Их деятельность может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций, уставов субъектов Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.
Порядок приостановления устанавливается федеральными законами.
Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда при совершении действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни; при нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушениях закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.
13. Понятие и виды органов исполнительной власти
ОИВ - учреждение, созданное в соответствии с требованиями законодательства для участия в осуществлении функций ИВ и наделенное для этих целей государственно-властными полномочиями.
ОИВ обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетенция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функции в определенной сфере жизни общества в соответствии с его компетенцией).
Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система ОИВ регулируются Конституцией РФ и рядом нормативно-правовых актов.
ОИВ:
-самостоятельны в осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности, в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. Но в целях нормального функционирования государства ОИВ постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
- обладают государственно-властными полномочиями строго в пределах установленной для них компетенции;
- их деятельность носит подзаконный характер;
- находятся на бюджетном финансировании.
Виды ОИВ. ОИВ можно классифицировать по ряду признаков:
В зависимости от государственного устройства:
- ФОИВ (правительство, министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, службы и надзоры, российские агентства);
- ОИВ субъектов Федерации.
2. По организационно-правовым формам:
- правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты (на уровне РФ, республик, Москвы, Санкт-Петербурга);
- комитеты, службы, главные управления, отделы, инспекции, агентства, администрации, мэрии и т. д. (на различных уровнях).
3. По характеру компетенции выделяют:
- ОИВ общей компетенции: осуществляют на определенной территории руководство всеми или большинством отраслей управления (Правительство РФ; правительства, администрации субъектов Федерации);
- ОИВ отраслевой компетенции: руководство подведомственными отраслями (напр., Министерство путей сообщения);
- ОИВ межотраслевой компетенции: выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей управления (напр., Министерство промышленности, науки и технологий);
- ОИВ внутриотраслевой компетенции: руководство определенным участком работ в пределах отрасли.
4. По характеру разрешения подведомственных вопросов:
- единоначальные: решающая власть принадлежит
руководителю;
Понятие построения системы ОИВ
Система ОИВ - совокупность ОИВ и система их взаимоотношений, построенная на основе разграничения компетенции между ними.
Систему ФОИВ, установление которой относится к ведению РФ, образуют:
- Правительство РФ;
- федеральные министерства (отраслевое управление);
-государственные комитеты, федеральные комиссии (межотраслевое управление);
- федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры (осуществляют специальные функции в установленных сферах ведения);
- иные ФОИВ (напр., Управление делами Президента РФ).
Систему ОИВ субъектов Федерации образуют:
- высший орган ИВ субъекта Федерации;
- иные органы ИВ, формы которых определяются самими субъектами Федерации.
14. Система структура и полномочия органов исполнительной власти
Система органов исполнительной власти базируется на принципе федерализма. Юридически она закреплена Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями республик, уставами и другими законами субъектов Федерации и иными нормативными актами.
В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих уровней (п. 2 ст. 77 Конституции РФ):
— федеральные органы исполнительной власти РФ (первый);
— органы исполнительной власти субъектов РФ (второй).
Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти.
Рассмотрим первый уровень системы органов исполнительной власти, к которому относятся: Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Но прежде чем рассматривать структуру федеральных органов исполнительной власти, определим место Президента РФ в системе органов государственной власти.
Президент РФ, являясь главой государства, не входит ни в одну из ветвей власти, однако в сфере исполнительной власти наделен широкими полномочиями. Он в соответствии со ст. ст. 80-90 Конституции РФ:
— определяет внутреннюю и внешнюю политику России; его полномочия распространяются на всю сферу государственного управления;
— создает федеральные органы исполнительной власти, утверждает их систему и структуру, определяет содержание и важнейшие направления деятельности ее системы;
— формирует Правительство РФ (назначает с согласия Государственной думы Председателя, принимает решение об отставке Правительства, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя, федеральных министров);
— имеет право председательствовать на заседании Правительства РФ;
— издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России;
— вправе отменять акты Правительства РФ и приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, формирует Администрацию Президента;
— назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в целях обеспечения единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти России, повышения эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами субъектов Федерации;
— назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил РФ;
— является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами России;
— обладает другими полномочиями в сфере исполнительной власти.
Перейдем к характеристике федеральных органов исполнительной власти, возглавляемых Правительством РФ, которое является высшим исполнительным органом государственной власти РФ.
Ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве РФ» определяет Правительство РФ как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. В состав его входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы. Другие члены Правительства — заместители и федеральные министры — также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства.
Правительство согласно Конституции РФ обладает широкими полномочиями во многих сферах жизнедеятельности государства:
— разрабатывает и представляет в Государственную думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;
— отчитывается перед Государственной думой об исполнении федерального бюджета;
— обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
— проводит единую государственную политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
— управляет федеральной собственностью;
— осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ;
— воплощает в жизнь меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
— формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.
Правительство осуществляет и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента РФ.
Подготовка и проведение заседаний Правительства осуществляется на основе Регламента Правительства РФ, утвержденного постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
В соответствии с Регламентом работа Правительства организована на основе плана, разрабатываемого на полугодие, который утверждается Председателем Правительства.
Очередные заседания Правительства проводятся по утвержденному плану в определенные дни недели, но не реже одного раза в месяц. Внеочередные заседания проводятся по решению Председателя Правительства, в его отсутствие — Заместителем Председателя Правительства по мере необходимости.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства. Решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом.
Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению Председателя может образовать Президиум Правительства РФ.
Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, принимаемые на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Оно же обеспечивает организацию и исполнение принимаемых им актов на всей территории России.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Оно может подать в отставку и до истечения срока своих полномочий. Отставка принимается или отклоняется Президентом РФ. Правительству может быть выражено недоверие Государственной думой, которая выносит по этому вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа ее депутатов. После выражения недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной думы.
К организационно-правовым формам органов федеральной исполнительной власти относятся:
— федеральные министерства;
— федеральные службы;
— федеральные агентства.
Таким образом, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 закреплено, что система федеральных органов исполнительной власти включает в себя три элемента: министерства, службы и агентства.
Первым звеном системы федеральных органов являются министерства РФ.
Министерство РФ — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере (отрасли) деятельности.
Министерство образуется на основании указа Президента РФ; возглавляется министром, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр входит в состав Правительства РФ, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.
Министерство в своей деятельности руководствуется Конституцией, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и положением о министерстве, утверждаемым Президентом или Правительством РФ.
Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти), т. е. устанавливает правила поведения, обязательные для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами (нормативно-правовые акты).
Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ или Правительством РФ. В министерстве образуется совещательный орган — коллегия в со- ставе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Персональный состав коллегии утверждается Правительством России. Решения коллегии оформляются протоколами и реализуются при необходимости приказами министра.
Структуру министерства составляют руководство (министр, его заместители, коллегия), департаменты, главные управления, управления, отделы и иные подразделения. Структура и положения о структурных подразделениях утверждаются министром, за исключением тех министерств, положение о которых утверждает Президент РФ (например, МВД России). Министерство является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. В настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы следующие федеральные министерства, которые подразделены на две группы:
— министерства, руководство деятельностью осуществляет Президент РФ (Министерство внутренних дел РФ; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны РФ; Министерство юстиции РФ);
— министерства, находящиеся в ведении Правительства РФ (Министерство здравоохранения и социального развития РФ; Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ; Министерство образования и науки РФ; Министерство природных ресурсов РФ; Министерство промышленности и энергетики РФ; Министерство регионального развития РФ; Министерство сельского хозяйства РФ; Министерство транспорта РФ; Министерство информационных технологий и связи РФ; Министерство финансов РФ; Министерство экономического развития и торговли).
Вторым звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные службы. Президентом РФ установлено, что федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Следует отметить, что Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 определено, что, во-первых, не все федеральные службы являются самостоятельными, часть из них включена в структуры федеральных министерств, во-вторых, одними службами руководство осуществляет Президент РФ, другие — находятся в ведении Правительства РФ.
К самостоятельным федеральным службам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, относятся:
— Государственная фельдъегерская служба РФ.
— Служба внешней разведки РФ.
— Федеральная служба безопасности РФ.
— Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков.
— Федеральная служба охраны РФ.
В ведении Правительства РФ находятся следующие самостоятельные федеральные службы: антимонопольная; по тарифам; по финансовым рынкам; по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; государственной статистики; по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Третьим звеном системы федеральных органов исполнительной власти являются федеральные агентства.
Федеральные агенства — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций контроля и надзора.
Президент РФ определил, что на правах самостоятельных федеральных агентств действуют подчиненные непосредственно ему Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Основная часть федеральных агентств включена в состав федеральных министерств. Так, например, Министерство природных ресурсов имеет три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию. И лишь два федеральных агентства — Федеральное агентство по атомной энергии и Федеральное космическое агентство — являются самостоятельными и находятся в ведении Правительства РФ.
Возглавляет федеральное агентство генеральный директор.
Федеральные службы и агентства руководствуются в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также положениями о них, которые утверждаются Президентом или Правительством РФ.
В федеральных службах и агентствах образуются коллегии, утверждаемые Правительством РФ. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа.
Рассматриваемые органы являются юридическими лицами, имеют расчетные и иные счета в учреждениях банков, печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Второй уровень системы построения органов исполнительной власти представлен органами исполнительной власти субъектов Федерации. Правовую основу их деятельности образуют ст. ст. 65, 66, 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституции республик, уставы и иные нормативно-правовые акты других субъектов Федерации.
Надо сказать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов Федерации неодинаковы. Имеются различия в количестве и организационно-правовых формах составляющих их органов. Однако, несмотря на различия форм (названий) органов субъектов Федерации, функционируют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой (специальной) компетенции.
Система и организационно-правовые формы органов исполнительной власти в республиках определяются их конституциями, законами и иными актами; других субъектов — краев, областей, городов федерального значения и автономных образований — их уставами, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента РФ.
К органам общей компетенции относятся:
— правительства республик и других субъектов Федерации, образуемые либо представительными органами государственной власти, либо президентами, либо на основе сочетания выборности глав правительств и назначения на должности других членов правительств;
— администрация краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
В систему организаций исполнительной власти в республиках входят:
1. Система исполнительной власти, возглавляемая главой республики — президентом, который одновременно является председателем правительства.
В соответствии со ст. 69 Конституции Республики Бурятия ее президент является главой республики и председателем правительства.
Исполнительную власть в республике Коми, говорится в ст. 80 Конституции Республики Коми, осуществляют глава республики, возглавляемое им правительство, а также входящие в систему исполнительной власти республики местные администрации как органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории.
Глава Республики Коми является главой государства. Он возглавляет систему государственного управления республики, обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти.
2. Система исполнительной власти, при которой кабинет министров республики (правительство) является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства — президенту республики. Такая форма организации исполнительной власти закреплена в ст. ст. 91, 95, 100, 101 Конституции Республики Башкортостан и в ст. ст. 11, 116-118 Конституции Республики Татарстан.
3. Система исполнительной власти, возглавляемой президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом (Якутия, Чувашия).
4. Система исполнительной власти, отличительной особенностью которой служит наделение президента республики, являющегося главой государства, полномочиями главы исполнительной власти. Указанное сочетание двух форм правосубъектности у одного лица предусмотрено ст. 69 Конституции Республики Тыва и ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия — Алания.
5. Коллегиальные системы формирования и организации исполнительной власти в республике. Это имеет место. когда: а) исполнительная власть (правительство республики) непосредственно формируется представительным органом, депутатским корпусом (в Удмур- дской Республике); б) исполнительную власть возглавляет коллегиальный орган, который и образует правительство республики. Таким государственным органом является Государственный Совет Республики Дагестан, который возглавляет исполнительную власть.
6. Система организации исполнительной власти, когда президент республики является главой республики и ее высшим должностным лицом. Эти весьма существенные правовые особенности организации исполнительной власти закреплены Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия в ст. 25 и Конституцией (Основным Законом) Кабардино-Балкарской Республики в ст. 73.
Глава администрации (губернатор) в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, конституцией республики или уставом и другими законодательными актами субъекта Федерации.
Рассмотрим более предметно органы исполнительной власти на примере города федерального значения - Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге исполнительная власть осуществляется администрацией города, структура которого включает в себя:
— главу администрации Санкт-Петербурга — губернатора города;
— Правительство Санкт-Петербурга.
Губернатор является высшим должностным лицом Санкт-Петербурга.
Ст. 38 Устава Санкт-Петербурга определяет, что наделение гражданина РФ полномочиями губернатора Санкт-Петербурга осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Гражданин РФ, наделенный полномочиями губернатора Санкт- Петербурга на срок 5 лет, вступает в должность после принесения присяги следующего содержания:
«Я, ... , вступая в должность Губернатора Санкт-Петербурга, клянусь соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы, Устав Санкт-Петербурга и законы Санкт-Петербурга, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, всеми силами способствовать процветанию города и повышению благосостояния его жителей».
Губернатор Санкт-Петербурга осуществляет следующие полномочия:
1) представляет Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти ее субъектов, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени города;
2) подписывает либо отклоняет законы Санкт-Петербурга, принятые Законодательным собранием;
3) вправе требовать созыва внеочередного заседания Законодательного собрания, а также созывать вновь избранное Законодательное собрание на первое заседание;
4) вправе участвовать в работе Законодательного собрания;
5) осуществляет право законодательной инициативы в Законодательном собрании Санкт-Петербурга;
6) формирует и возглавляет правительство Санкт-Петербурга, ведет заседания, обладая правом решающего голоса, подписывает правовые акты, а также принимает решение об отставке правительства;
7) представляет Законодательному собранию Санкт-Петербурга бюджет города программы социально-экономического развития и отчеты об их исполнении;
8) назначает члена Совета Федерации Федерального собрания РФ — представителя от правительства Санкт-Петербурга;
9) назначает половину членов Санкт-Петербургской избирательной комиссии;
10) вправе отменять правовые акты правительства Санкт-Петербурга в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законом, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, уставу Санкт-Петербурга, законам Санкт-Петербурга, правовым актам губернатора Санкт-Петербурга;
11) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, уставом и законами Санкт-Петербурга;
12) обеспечивает координацию деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с иными органами государственной власти, а также взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
Какие ограничения предусмотрены для губернатора?
Губернатор не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления; не может заниматься другой оплачиваемой должностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Полномочия губернатора прекращаются в день принесения присяги новым губернатором.
Полномочия губернатора в соответствии с федеральным законом прекращаются досрочно в случае:
1) смерти;
2) отрешения от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Законодательным собранием Санкт-Петербурга;
3) отставки по собственному желанию;
4) отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;
5) признания недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда;
6) признания безвестно отсутствующим или объявления умершим решением суда;
7) вступлением в законную силу обвинительного приговора суда;
8) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
9) утраты гражданства РФ.
Законодательное собрание Санкт-Петербурга вправе выразить недоверие губернатору в случае:
а) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, уставу и законам Санкт-Петербурга, если такие противоречия установлены судом, а губернатор не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
б) установленного судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, устава и законов Санкт-Петербурга, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан;
в) ненадлежащего исполнения губернатором своих обязанностей.
Правительство Санкт-Петербурга — постоянно действующий высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, образуемый для предварительного рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных к компетенции администрации Санкт- Петербурга. Решения правительства имеют рекомендательный характер и оформляются протоколами.
Состав правительства Санкт-Петербурга не может превышать 15 человек.
В состав правительства входят: губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор, осуществляющий организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора и правительства Санкт-Петербурга — руководитель администрации губернатора Санкт-Петербурга, не менее шести вицегубернаторов, отвечающих за решение вопросов:
— экономического развития города, налоговой, финансовой, промышленной и научно-технической политики, управления государственным имуществом;
— социальной и демографической политики, социальной защиты, здравоохранения и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды;
— городского хозяйства, жилищной политики, благоустройства, транспорта, связи, энергетики, природопользования;
— капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики;
— научной политики, высшего образования, общего, профессионального и дошкольного образования, культуры, средств массовой информации, молодежной политики, физической культуры и спорта;
— законности, правопорядка и безопасности, внешних связей, развития туризма, а также в иных сферах, определяемых губернатором Санкт-Петербурга.
В правительство могут входить иные лица: представитель губернатора в Законодательном собрании; не более двух руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Руководители органов и другие должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности губернатором на срок его полномочий. Исключения могут предусматриваться законодательством РФ. Например, министром внутренних дел РФ назначается начальник ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области по согласованию с главой Администрации.
Законодательное собрание Санкт-Петербурга участвует в формировании состава Правительства посредством рассмотрения на его заседаниях кандидатур, выдвинутых губернатором на вышеуказанные должности.
Постановление Законодательного собрания о согласовании назначения на должность кандидатуры вице-губернатора считается принятым, если за него проголосовало более половины от числа избранных депутатов.
Правительство Санкт-Петербурга выполняет следующие функции:
1) осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
2) разрабатывает проекты бюджета, программ социально-экономического развития города;
3) предварительно рассматривает проекты законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательст, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета города;
4) обеспечивает исполнение бюджета Санкт-Петербурга, готовит отчеты об его исполнении и о выполнении программ социально-экономического развития;
5) утверждает перечень главных распорядителей средств бюджета города;
6) формирует и возглавляет иные исполнительные органы государственной власти города, назначает и освобождает от должности их руководителей;
7) управляет и распоряжается собственностью города, а также федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами РФ;
8) вправе предложить органу местного самоуправления (МСУ), выборному или иному должностному лицу привести в соответствие с законодательством РФ, устав Санкт-Петербурга, законы и иные нормативно-правовые акты, а также вправе обратиться в суд;
9) вправе отменять правовые акты иных исполнительных органов государственной власти города, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и уставу Санкт-Петербурга;
10) вправе приостанавливать действие правовых актов иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга;
11) учреждает и ликвидирует организации, назначает и освобождает от должности их руководителей.
Правительство Санкт-Петербурга осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, уставом и законами города.
Заседания правительства Санкт-Петербурга проводятся в порядке, предусмотренном регламентом правительства. Заседание правительства считается правомочным, если на нем присутствует более половины назначенных его членов.
На заседаниях правительства председательствует губернатор, а в его отсутствие — лицо, исполняющее его обязанности.
Вице-губернаторы и иные члены правительства участвуют в его заседаниях лично, а при невозможности участия информируют об этом администрацию губернатора.
На заседаниях правительства решения принимаются большинством голосов от присутствующих членов правительства. При равенстве голосов голос председательствующего является решающим.
Материалы заседаний правительства и принятые решения относятся к служебной информации. Кроме того, правительство может рассматривать отдельные вопросы на своих закрытых заседаниях.
Постановления правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
15. Понятие государственной службы, ее виды
В настоящее время вопросы прохождения гражданами РФ государственной службы регулирует Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»[1], которым определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления этой службой.
Государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.
В современном Российском государстве система государственной службы включает в себя следующие виды:
- государственная гражданская служба;
- военная служба;
- правоохранительная служба.
Кроме того, исследуя понятие «государственная служба», следует сделать вывод о том, что государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ, а военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.
Государственная служба построена на следующих принципах:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Государственная гражданская служба. Это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. В свою очередь, государственная гражданская служба субъекта РФ - это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.
Таким образом, различия между государственной гражданской службой РФ или субъекта РФ заключается в осуществляемой российским гражданином трудовой функции в интересах Российской Федерации в целом или отдельного региона. Кроме того, должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, а должности государственной гражданской службы субъектов РФ - их законами или иными подзаконными нормативно-правовыми актами в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[2] предусматривает следующую классификацию должностей государственной гражданской службы:
по категориям:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий;
по группам:
- высшие должности гражданской службы;
- главные должности гражданской службы;
- ведущие должности гражданской службы;
- старшие должности гражданской службы;
- младшие должности гражданской службы.
В свою очередь, должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы, категории «специалисты» - на высшую, главную, ведущую и старшую группы, а категории «обеспечивающие специалисты» - на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы[3].
Военная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания, а их административно-правовой статус регламентирован Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»[4]. Прохождение военной службы гражданами Российской Федерации осуществляется по призыву и в добровольном порядке (по контракту); а иностранными гражданами - по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.
Административная компетенция должностных лиц в сфере военной обязанности заключается в основном во взаимодействии органов исполнительной власти и граждан РФ, при которой военизированные органы обладают распорядительными полномочиями. Например, согласно ст. 4 названного Закона, руководители и другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица организаций обязаны:
1) оповещать граждан о вызовах (повестках) военных комиссариатов соответствующих территорий;
2) обеспечивать гражданам возможность своевременной явки по вызовам (повесткам) военных комиссариатов;
3) направлять в двухнедельный срок по запросам военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, поступающих на воинский учет, состоящих на воинском учете, а также не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете.
Кроме того, руководители организаций, осуществляющих эксплуатацию жилых помещений, должностные лица этих организаций - управляющих компаний, согласно новому Жилищному кодексу РФ, ответственные за военно-учетную работу, обязаны сообщать в двухнедельный срок в военные комиссариаты сведения об изменениях состава граждан, постоянно проживающих или пребывающих более 3 месяцев, которые состоят или обязаны состоять на воинском учете.
Органы внутренних дел в пределах своей компетенции обязаны:
1) направлять в двухнедельный срок по запросам военных комиссариатов необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, состоящих на воинском учете;
2) производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов;
3) направлять в двухнедельный срок в военные комиссариаты сведения о случаях выявления граждан, не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете, а также сведения о лицах, получивших гражданство Российской Федерации и подлежащих постановке на воинский учет.
Загсы обязаны в двухнедельный срок сообщать в военные комиссариаты сведения о внесении изменений в акты гражданского состояния граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете. Органы дознания и предварительного следствия обязаны в двухнедельный срок информировать военные комиссариаты о возбуждении или прекращении уголовных дел в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, либо о направлении указанных уголовных дел в суд, а федеральные суды в двухнедельный срок сообщают в военные комиссариаты:
о возбуждении или прекращении ими уголовных дел в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете;
о вступивших в законную силу приговорах в отношении граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, с направлением в военные комиссариаты воинских документов граждан, осужденных к обязательным работам, исправительным работам, ограничению свободы, аресту или лишению свободы.
Правоохранительная служба - это также один из видов федеральной государственной службы, т.е. деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины (например, работа в органах прокуратуры, юстиции и органах внутренних дел).
16. Принципы государственной гражданской службы, классификация должностей и их административно-правовой статус.
Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определено, что государственная гражданская служба РФ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Принципами гражданской службы являются:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Федерации;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента РФ, должности государственной гражданской службы субъектов Федерации — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации с учетом положений Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.
Классификация должностей гражданской службы включает в себя следующие категории:
1) руководители — должности руководителей и их заместителей государственных органов;
2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий, и замещаемые на определенный срок;
3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие должности гражданской службы; главные должности гражданской службы; ведущие должности гражданской службы; старшие должности гражданской службы; младшие должности гражданской службы.
Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.
Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.
Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, который утверждается указом Президента РФ.
Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Федерации утверждается законом или иным нормативно-правовым актом субъекта Федерации, а также структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей государственной гражданской службы РФ, установленных Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы.
Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ. Порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ утверждается указом Президента РФ.
Важным элементом статуса гражданских служащих являются классные чины гражданской службы.
Классные чины гражданской службы присваиваются гражданским служащим в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваивается классный чин — действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы, присваивается классный чин — государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы ведущей группы, присваивается классный чин — советник государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы старшей группы, присваивается классный чин — референт государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса.
Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы младшей группы, присваивается классный чин — секретарь государственной гражданской службы РФ 1, 2 или 3-го класса.
Классный чин гражданской службы — действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Президентом РФ.
В федеральных органах исполнительной власти классный чин федеральной гражданской службы — государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса присваивается Правительством РФ.
Отметим, что первым документом, систематизирующим чины и установившим порядок их присвоения, является «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины», утвержденный Петром I 24 января 1722 года.
В юридической литературе при классификации государственных служащих используются различные критерии: по характеру выполняемой работы; органам, где работают служащие; характеру должностных функций; масштабу деятельности органов; характеру полномочий государственных служащих.
Однако Законом Санкт-Петербурга от 28 июня 1995 г. «Об утверждении Реестра государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга» установлены всего две группы должностей: руководителей и специалистов.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего профессионального образования.
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Квалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента РФ, для гражданских служащих субъекта Федерации — законом субъекта Федерации.
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются нормативным актом государственного органа с учетом его задач и функций и включаются в должностной регламент гражданского служащего.
Рассмотрим содержание административно-правового статуса государственного служащего, которое раскрывается через права, обязанности, ограничения и запреты, а также требования, предъявляемые к гражданскому служащему.
Гражданский служащий — гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы и осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации.
Гражданский служащий имеет право:
1) на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
2) ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста;
3) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков;
4) оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом;
5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа;
6) доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений;
7) доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации;
8) ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов;
9) защиту сведений о гражданском служащем;
10) должностной рост на конкурсной основе;
11) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку;
12) членство в профессиональном союзе;
13) рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами;
14) проведение по его заявлению служебной проверки;
15) защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения;
16) медицинское страхование в соответствии с федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих РФ;
17) государственную защиту жизни и здоровья, себя и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества;
18) государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Кроме того, гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.
В чем же заключаются основные обязанности гражданского служащего?
Гражданский служащий обязан:
1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативно-правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации и обеспечивать их исполнение;
2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
3) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством РФ;
4) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
5) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
6) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
7) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
8) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
9) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера;
10) сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства РФ или в день приобретения гражданства другого государства;
11) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;
12) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме.
В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.
Отметим, что гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел РФ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции».84
Рассмотрим ограничения, связанные с гражданской службой.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной гражданской службы, по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством РФ;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства;
7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах и об имуществе.
Отметим, что иные ограничения, связанные с поступлением на гражданскую службу и ее прохождением, за исключением указанных ограничений, могут устанавливаться только федеральными законами.
Следует сказать, что Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», кроме перечисленных ограничений, установил прямые запреты, связанные с гражданской службой:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
2) замещать должность гражданской службы в случае избрания: на выборную должность в органе местного самоуправления; на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законом и другими федеральными законами;
6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ;
7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
Законом предусмотрены для бывшего служащего запреты после увольнения его с гражданской службы:
1) замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;
2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Новацией Федерального закона «О государственной гражданской службе» являются требования к служебному поведению гражданского служащего.
Гражданский служащий обязан:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов РФ;
11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12) способствовать межнациональному и межконфессионально- му согласию;
13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений.
К другой новации Федерального закона следует отнести норму, предусматривающую урегулирование конфликта интересов на гражданской службе.
Конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан и организаций.
Под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для него, членов его семьи или лиц, указанных в п. 5 ч. 1 ст. 16 Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, он обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме.
17. Прохождение государственной гражданской службы.
Прохождение государственной службы – это совокупность юридических фактов (событий и действий), с которыми законодательство связывает возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений.
Прохождение государственной службы включает в себя поступление на службу (назначение на должность), осуществление службы (присвоение классного чина, аттестацию, применение поощрений и взысканий), прекращение государственно-служебных отношений.
Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы осуществляются, главным образом, по конкурсу. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Целью конкурса является определение лица, максимально соответствующего квалификационным требованиям по должности, способного наиболее успешно осуществлять в дальнейшем должностные обязанности.
В некоторых случаях, установленных в законе, конкурс не проводится (например, при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ, при заключении срочного служебного контракта).
Для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы правовым актом соответствующего государственного органа образуется конкурсная комиссия с участием независимых экспертов, которая проводит оценочные процедуры (тестирование, письменные задания, групповые дискуссии, собеседование и др.).
В отношении гражданина, прошедшего конкурс на вакантную должность, представитель нанимателя принимает правовой акт о зачислении на службу и назначении на должность. На основе акта о назначении на должность между представителем нанимателя и гражданином заключается служебный контракт – соглашение о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы, в котором устанавливаются права и обязанности сторон.
В акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте сторонами может быть предусмотрено испытание гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Срок испытания устанавливается продолжительностью от трех месяцев до одного года.
Содержание и форма служебного контракта определены ст. 24 ФЗ о гражданской службе. Примерная форма служебного контракта утверждена указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. В служебном контракте указываются фамилия, имя, отчество гражданина или гражданского служащего и наименование государственного органа (фамилия, имя, отчество представителя нанимателя), наименование замещаемой должности гражданской службы с указанием подразделения государственного органа; сроки, права и обязанности гражданского служащего и представителя нанимателя, должностной регламент; условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, режим служебного времени и времени отдыха; условия оплаты труда, ответственность сторон и иные положения. В служебном контракте могут предусматриваться иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным законами и иными нормативными правовыми актами. Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме. Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее, чем за два месяца до их введения.
Виды контрактов по срокам: служебный контракт на неопределенный срок; срочный служебный контракт (от 1 до 5 лет). С гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт (сроком от одного года до пяти лет). Замещение должности гражданской службы гражданским служащим по достижении предельного возраста пребывания на гражданской службе (65 лет) не допускается.
Перевод на другую должность, временное замещение должности, а также другие события и факты регулируются ФЗ о гражданской службе. Так, согласно ст. 70, служебные споры между служащим и представителем нанимателя рассматриваются комиссией государственного органа по служебным спорам или судом в порядке гражданского судопроизводства.
Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы перечислены в ст. 33 ФЗ о гражданской службе. Служебные отношения могут прекращаться по соглашению сторон, по инициативе служащего, по инициативе нанимателя, по истечению срока контракта, по объективным обстоятельствам, названным в ст. 39 ФЗ о гражданской службе, при несоблюдении ограничений при поступлении.
18. Понятие и предметы ведения местного самоуправления.
Постепенное движение России к правовому государству, переход к новым формам и методам управления обществом закономерно обусловливает развитие и совершенствование местного самоуправления.
В качестве одной из основ конституционного строя РФ признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ).
Кроме того, в Конституции РФ выделена самостоятельная гл. 8, посвященная местному самоуправлению (ст. ст. 130-133).
Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархической власти, но его роль в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны.
В X-XI вв. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.
Реальное положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано в Манифесте от 19 февраля 1861 г., во втором разделе «Об устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления» содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправлению.
По инициативе дворянских представителей 1 января 1864 г. было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях».
В этом Положении содержалось:
1) всесловный характер земств, т. е. всем слоям местного населения предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенным критерием избирательного права являлся имущественный ценз, а также избирать и быть избранными в земские органы могли только собственники определенных размеров собственности. Выборы проводились по трем куриям: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ — на трех уездных избирательных съездах;
2) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов;
3) наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; социальная помощь; торговля, промышленность, почтовая служба, правопорядок и др;
4) введение земской системы только на двух административногосударственных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низшем (волость, селение), ни на высшем общероссийском уровне. В волостях и селениях аналогичные функции осуществляли сельские общины, крестьянский мир;
5) четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов;
6) наличие у земств прочной финансово-экономической базы (местный налог, целевые дотации государства, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, частные пожертвования и др.).
В 1917 г. их функционирование было прекращено Декретом СНК РСФСР, а в течение 1918 г. были упразднены земские учреждения всех уровней.
Сегодня, когда в стране идет муниципальная революция, уже определены основные направления в решении проблемы становления городского самоуправления:
— инициатива власти должна исходить непосредственно от населения по принципу «снизу — вверх»;
— кардинально меняется характер влияния народных избранников на все стороны общественной жизни (перспектива — не руководить, а управлять и координировать);
— создается экономическая основа местного самоуправления (природные ресурсы, коммунальная и иная собственность);
— обеспечивается финансовая самостоятельность путем изменения бюджетной и налоговой политики с целью удовлетворения всех нужд города;
— гарантируется прямое включение всех граждан в управлении городом посредством участия в референдумах.
Однако следует согласиться с тем, что реальной практики, реального самоуправления пока еще нет. Оно как бы «вводится» сверху Конституцией РФ другими нормативными актами.
В настоящее время понятие местного самоуправления можно рассматривать в следующих аспектах:
1) местное самоуправление — это право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ — право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в конференциях; ст. 130, ч.1 — местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения);
2) местное самоуправление — это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;
3) местное самоуправление — форма народовластия, т. е. форма осуществления народом принадлежащей ему власти (ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ);
4) местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по вертикали) определяет систему управления (деление властей по горизонтали) — ст. 12 и ч. 1 ст. 16 Конституции РФ.
Признаками (атрибутами) местного самоуправления являются территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты.
Критерии местного самоуправления:
1) правовая оформленность (Конституция РФ, федеральные законы и другие правовые акты);
2) осуществление управления в интересах населения, для населения (фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти);
3) разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни (предметы ведения);
4) баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом (компетенция, сочетание форм непосредственной и представительной демократии, особый порядок назначения и смещения главы исполнительной власти);
5) под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности;
6) реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами государства (разные формы);
7) одна из целей местного самоуправления — развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу (учет национальных, исторических и других особенностей);
8) сознательное участие граждан в управлении (по природе);
9) необходимый уровень правосознания граждан (разработка своих нормативных актов);
10) наличие способности к активной корректирующей деятельности (отзыв выборных лиц, способность нести ответственность);
11) преобладание методов убеждения над методами принуждения;
12) совпадение объекта и субъекта управления;
13) превращение местного сообщества из участников (объектов) управления в его первичных субъектов, т. е. субъектов самоуправления;
14) местное самоуправление — часть демократической организации цивилизованного общества и часть единой структуры организации власти и управления в стране.
При разработке первого Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутаты Государственной думы ориентировались на положения Европейской хартии о местном самоуправлении от 15 октября 1985 г. Ее цель — оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. В Хартии определены три основных принципа этой концепции:
— конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;
— определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных, общественных вопросов в интересах населения своих территорий;
— выборы представительных органов на основе всеобщего голосования.
Прежде чем раскрыть понятие и содержание местного самоуправления, рассмотрим полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления.
Так, к полномочиям федеральных органов государственной власти относятся:
— определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном федеральным законом.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся:
— правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц;
— правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом.
Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Поскольку в Федеральном законе используются понятия: сельское поселение, городское поселение, поселение, муниципальный район, городской округ и другие термины, рассмотрим, что относится к вопросам местного значения поселения в целом:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;
2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
6) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и организация строительства содержания муниципального жилищного фонда;
7) создание условий для предоставления транспортных услуг;
8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;
9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах;
10) создание условий для обеспечения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
11) организация библиотечного обслуживания;
12) создание условий для организации досуга и обеспечения услугами организаций культуры;
13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения;
14) обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;
15) создание условий для массового отдыха жителей;
16) оказание содействия в установлении в соответствии с Федеральным законом опеки и попечительства;
17) формирование архивных фондов;
18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
19) организация благоустройства и озеленения территории;
20) планирование застройки территории;
21) организация освещения улиц и установки указателей с их названиями и номерами домов;
22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Органы местного самоуправления поселения вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации)
19. Органы и должностные лица местного самоуправления: понятие и виды.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления функций публичного управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы и решения местных вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций публичного местного управления получают соответствующие полномочия, компетенцию.
К органам местного самоуправления относятся:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.
Представительным органом муниципального образования является выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Этот орган состоит из депутатов, которые избираются населением путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе соответствующих законодательных актов РФ и ее субъектов. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Устав муниципального образования определяет численный состав представительного органа местного самоуправления и его полномочия.

В исключительной компетенции этого выборного органа находятся:
принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений;
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ. уставами муниципальных образований.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, который определяется в уставе муниципального образования. Представительный орган муниципального образования устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации. Из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, представительный орган муниципального образования назначает соответствующее лицо на должность главы местной администрации..20. Понятие и виды предприятий, учреждений и иных субъектов административного права
К числу субъектов административного права относятся предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации, осуществляющие, соответственно, хозяйственные, управленческие, социальнокультурные и иные функции, обеспечивающие материальные и духовные потребности людей, общества и государства.
Под предприятием понимается хозяйственная организация, образованная для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.
В зависимости от форм собственности предприятия подразделяются на государственные; муниципальные; находящиеся в собственности общественных объединений, иностранных государств, юридических и физических лиц, а также образованные на базе смешанных форм собственности.
По значению и видам собственности государственные предприятия подразделяются на федеральные предприятия и предприятия субъектов Федерации. Муниципальные предприятия, находящиеся в ведении местных органов самоуправления, имеют районное, городское, поселковое значение.
К негосударственным относятся частные (индивидуальные и семейные) предприятия, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы и другие виды негосударственных предприятий.
По характеру (виду) выпускаемой продукции или оказанию услуг, т. е. по отраслевой специализации, предприятия подразделяются на промышленные (заводы, фабрики, шахты, комбинаты и др.); сельскохозяйственные (кооперативы, объединения, фермерские хозяйства и др.); строительные (строительно-монтажные управления, строительные кооперативы и др.); транспортные (железнодорожные станции, вагоноремонтные заводы, депо, пароходства, аэрокомпании и др.); связи (телеграфы, почтамты, узлы связи и др.); торговли (универмаги, универсамы, торговые базы и др.); жилищно-коммунальные (ремонтно-эксплутационные, энергосети, газоснабжения и др.).
Предприятия могут объединяться в концерны, союзы, ассоциации и другие объединения на договорной основе.
Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником.
К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся органы государственной власти (аппараты представительных органов, органы исполнительной власти — министерства, комитеты, управления, отделы и т. п., аппараты судебных органов, прокуратуры и др.). В данном случае речь идет об учреждениях такого вида, которые осуществляют социально-культурные и иные функции, не связанные с материальным производством.
Учреждения так же, как и предприятия, подразделяются на виды по разным основаниям:
1) по форме собственности (государственные, муниципальные, негосударственные, частные и др.);
2) по масштабу и значению своей деятельности (федеральные, субъектов Федерации, местные);
3) по характеру и сфере деятельности выделяются учреждения:
а) образования (школы, высшие учебные заведения и др.);
б) науки (научно-исследовательские институты, академии наук и др.)
в) культуры (театры, музеи, библиотеки и др.);
г) здравоохранения (больницы, поликлиники);
д) социальной защиты (интернаты и др.).
е) исполняющие уголовные наказания и т. д.
К иным некоммерческим организациям относятся потребительские кооперативы, фонды.
Потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных паевых взносов.
Фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.
Учреждения и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы), члены которых сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Их наименование должно содержать указание на основной предмет деятельности членов с включением слова «ассоциация» или «союз».
21. Основы административно-правового положения предприятий, учреждений и иных хозяйственных субъектов.
Административно-правовой статус предприятий, учреждений, иных коммерческих и некоммерческих организаций определяется ГК РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и иными нормативными актами (положениями, уставами и т. п.).
Предприятия, учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации являются субъектами административного права. Они вступают в административно-правовые отношения с органами исполнительной власти и иными субъектами административного права в связи с осуществлением своих функций.
Нормы права, определяющие административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций независимо от форм собственности, устанавливают:
— общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;
— порядок производства государственной регистрации юридических лиц и основания отказа в регистрации;
— общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, необходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.
Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нормы и правила об охране здоровья работников предприятий и других организаций, законодательство о пожарной безопасности, антиалкогольное законодательство, налоговое законодательство, законодательство о качестве выпускаемой продукции и др.
Компетентные органы исполнительной власти осуществляют контроль (надзор) за соблюдением предприятиями и учреждениями законодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения, предусмотренные законодательством. В частности, могут приостановить работу предприятий и других организаций, привлекать к административной ответственности, налагать административные наказания.
Вместе с тем административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений имеет особенности.
К особенностям административно-правового статуса государственных предприятий и учреждений относится прежде всего то, что они являются собственностью государства.
Следует отметить, что Правительством РФ в целях ускорения структурной перестройки экономики, повышения эффективности предприятий и иных коммерческих организаций своим постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации.111
Концепция определила основные цели, задачи и принципы государственной политики РФ в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность общественных отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях.
Концепция содержит два раздела. В первом из них рассмотрены цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом; во втором разделе — вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества.
Концепция позволила Правительству РФ предпринять определенные шаги по совершенствованию системы управления, прежде всего федеральными государственными унитарными предприятиями. В этих целях Правительство РФ принимает постановление от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения».
Данным постановлением было предписано федеральным органам исполнительной власти провести анализ деятельности находящихся в их ведении предприятий и представить в Министерство имущественных отношений РФ обоснованные предложения: по реорганизации предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества; созданию федеральных казенных предприятий; продаже предприятий как имущественных комплексов; ликвидации предприятий; сохранению предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения.
При принятии решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, образуемых при приватизации предприятий, необходимо было исходить из использования специального права на участие РФ в управлении этими обществами («золотой акции»).
Виды деятельности, осуществляемые предприятиями:
— добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового конденсата, угля; геология;
— функционирование трубопроводного транспорта;
— эксплуатация газового хозяйства;
— выработка и распределение электроэнергии;
— морской и речной транспорт, связь;
— строительство и эксплуатация объектов, предназначенных для эксплуатации национальной безопасности;
— разработка, производство и ремонт любых видов вооружения, военной и космической техники, боеприпасов;
— производство продуктов детского питания.
Процесс приватизации стал приобретать цивилизованные рамки в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества», который определил, что под приватизацией понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц.
Рассмотрим полномочия Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации.
Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство РФ осуществляет следующие функции:
1) представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя:
— федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее: стратегические предприятия);
— открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие РФ в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее: стратегические акционерные общества);
2) представляет Президенту РФ предложения о внесении в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся:
— состава федеральных государственных унитарных предприятий из числа стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в открытые акционерные общества);
— необходимости и степени участия РФ в открытых акционерных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;
3) ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;
4) представляет в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации (далее: Государственная дума) отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год;
5) издает нормативно-правовые акты по вопросам приватизации;
6) руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;
7) принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;
8) осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества;
9) осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом полномочия.
Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполнительной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества (далее: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти).
По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения.
Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления соответственно.
Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; государственного или муниципального имущества на конкурсе; за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ (ОАО); ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения; государственного или муниципального имущества без объявления цены.
Важной мерой по управлению предприятиями явилось принятие Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».115
По этому закону унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Собственником унитарного предприятия являются Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования.
Закон определяет следующие виды унитарных предприятий:
1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения: федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъектов Федерации;
2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления: федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов Федерации.
Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование.
Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается решением Правительства РФ или другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.
Федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства РФ.
Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации (в том числе казенного) принимается решением соответствующего органа субъекта Федерации.
Государственное предприятие может быть создано в случае:
а) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;
б) социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
в) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
г) необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
д) необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ;
е) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Казенное предприятие может быть создано в следующих случаях:
1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;
2) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;
3) необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
4) необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ;
5) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
6) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
7) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия осуществляет следующие управленческие действия:
1) принимает решение о создании унитарного предприятия;
2) определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
3) определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
4) утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
5) принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6) формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
7) назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
8) согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
9) утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
10) дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
11) осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
12) утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;
13) дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия; на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах; на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
14) принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;
15) имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством РФ.
Собственник имущества казенного предприятия помимо правомочий, указанных выше, вправе:
— изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;
— доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
— утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
После принятия решения об учреждении предприятия и утверждении его устава наступает период государственной регистрации в территориальных органах Федеральной регистрационной службы в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ
«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с внесением их в государственный реестр юридических лиц и выдачей им свидетельства об индивидуальном номере налогоплательщика.
Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, например производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических средств. В связи с этим у руководителя предприятия возникает необходимость вновь вступать в отношения с органами исполнительной власти по поводу получения лицензии на изготовление продукции (оказание услуг).
Этот порядок возникновения административно-правовых отношений урегулирован Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Кроме того, в целях получения сертификата качества на выпускаемую продукцию, руководители предприятий обращаются в органы исполнительной власти для решения этих проблем на основании Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
Должностные лица государственных предприятий наделены полномочиями государственно-властного характера. На них распространяется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.
Как было отмечено выше, на административно-правовой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. С этой точки зрения они подразделяются на два вида: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, т. е. федеральные казенные предприятия.
Поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоятельности в распоряжении имуществом собственника, чем право оперативного управления, то объем и характер взаимоотношений этих предприятий с собственником различен.
В отношении казенных предприятий, основанных на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов, поскольку такое предприятие реализует полномочия в отношении закрепленного за ним имущества: а) в пределах, установленных законом; б) в соответствии с целями своей деятельности; в) заданиями собственника; г) назначением имущества.
Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Предприятию же, основанному на праве хозяйственного ведения, необходимо, например, согласие собственника на распоряжение лишь недвижимым имуществом.
Федеральные казенные предприятия создаются по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Учредительным документом казенного предприятия является устав, утвержденный Правительством Российской Федера- ции. Оно вправе принимать решения и о реорганизации и ликвидации такого предприятия.
В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен режим директивного планирования. Он установлен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».
Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с планами-заказами и планами их развития. Они вправе осуществлять только ту деятельность, которая разрешена уполномоченным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план- заказ по установленным показателям с учетом плана развития предприятия.
Иными словами, казенными предприятиями осуществляется непосредственное государственное управление с использованием директивного планирования.
Органом управления предприятия является администрация, осуществляющая функции оперативного управления им.
Управленческие отношения администрации распространяются на отношения внутри предприятия или учреждения. Возглавляет администрацию единоличный руководитель (директор, начальник, ректор и т. д.), ответственный за всю работу предприятия или учреждения, в том числе за работу его аппарата управления.
В руках администрации находятся все необходимые для непосредственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий или учреждений распорядительные полномочия юридически властного характера.
Руководитель предприятия наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом, средствами и организации работы предприятия. Он действует от имени предприятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает доверенности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия.
Административно-правовой статус муниципальных предприятий не аналогичен статусу государственных предприятий.
В частности, отношениям органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящены ст. 17 и 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим органам предоставлено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Отношения между органами местного самоуправления и руководителями указанных предприятий, учреждений и организаций строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.
Однако следует учитывать, что субъектами властных отношений с муниципальными предприятиями являются в некоторых случаях органы местного самоуправления и администрации городов и районов, еще не отнесенным к органам местного самоуправления.
Особенностью административно-правового статуса негосударственных предприятий, учреждений, иных коммерческих и некоммерческих организаций является то, что влияние на них со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление негосударственными предприятиями и другими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями.
22. Понятие и классификация форм государственного управления.
Государственное управление реализуется на практике в конкретных формах и конкретными методами. Если функции управления раскрывают основные направления целенаправленного воздействия органов управления на объекты, то формы управления показывают, какими путями осуществляется это воздействие.
Форма — это внешне выраженное действие органов исполнительной власти, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее или не вызывающее определенные последствия. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции управления, то от использования тех или других форм в значительной мере зависит успех управленческой деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.
Многообразие задач и функций государственного управления обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.
Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других нет. Поэтому в зависимости от юридических последствий все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и не правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т. е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.
В литературе имеется точка зрения на классификацию правовых форм управленческой деятельности. Так, Ю. М. Козлов отмечает, что в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание актов управления (нормативных и индивидуальных), совершение иных юридически значимых действий, заключение административно-правовых договоров (контрактов).
Поскольку издание актов управления занимает ведущее место в деятельности органов исполнительной власти, то эту форму мы рассмотрим далее (см. разд. 2).
Остановимся на характеристике иных юридически значимых действий, которые активно применяют органы исполнительной власти.
Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий (выдача лицензий и разрешений); осуществлять в установленных случаях государственную регистрацию (юридических лиц, уставов, транспортных средств и др.); выдавать официальные документы (паспорт гражданина, паспорт на транспортное средство, водительское удостоверение, вид на жительство и т. д.).
Лицензирование регламентируется нормами законодательных актов и постановлениями Правительства РФ, утвержденными ими положениями о лицензировании.
Специальным актом по данному вопросу является Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым дается определение лицензии как специального разрешения на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Законом закреплены и другие понятия, основные принципы осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, полномочия лицензирующих органов, срок действия лицензии, лицензионные требования и условия, осуществление контроля, приостановление действия и аннулирование лицензии, а также перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.
Регистрация регламентируется нормами различных отраслей права. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержатся в Гражданском кодексе РФ. Так, ст. 51 ГК РФ предусматривает регистрацию юридических лиц, однако порядок регистрации определяется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
В данном случае осуществляется смешанное регулирование отношений, основанное на нормах гражданского и административного права.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется иными правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния, граждан по месту пребывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужденных переселенцев; оружия; нормативных актов федеральных министерств и др.
Что касается заключения договоров (контрактов) как правовой формы управленческой деятельности речь можно вести о заключении административно-правовых договоров (контрактов).
К одному из видов таких административно-правовых договоров можно отнести служебный контракт, заключаемый гражданином при поступлении его на государственную службу, что предусмотрено ст. 12 Федерального закона «О системе государственной службы» и ст. 26 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поскольку содержанием контракта является служебная деятельность чиновника.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в правоохранительных органах, в воинских формированиях, а также для руководителей государственных унитарных предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.
Гражданско-правовой и административно-правовой аспекты содержатся в государственном или муниципальном контрактах на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, предусмотренный ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд». И хотя такой контракт заключается в порядке, предусмотренном ГК РФ, но сама процедура его заключения в большей степени регулируется указанным Федеральным законом и другими законами, содержащими административно-правовые нормы.
Широко используется договорная форма в деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Вневедомственная охрана заключает значительное количество таких договоров на охрану имущества юридических лиц и граждан. Главным в содержании договоров является обеспечение сохранности имущества собственников путем несения службы милицейскими нарядами с использованием технических средств, предупреждение и пресечение попыток проникновения на охраняемые объекты.
Еще один пример. Водный кодекс РФ (ст. ст. 54-59) предусматривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов Федерации и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений, поэтому есть основания назвать его административно-правовым соглашением.
Однако говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти можно лишь с определенной долей условности. Их роль пока вспомогательная.
К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий, способствующих государственному управлению.
Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, в проведении совещаний, учений, тренировок и т. д. Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений, т. е. они не влекут тех последствий, которые характерны для актов управления.
Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления. К таким действиям относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение документов и другие действия.
23. Понятие и классификация актов государственного управления.
«Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти».
Д. М. Овсянко под актом управления понимает официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонневластном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические послед- ствия.
Признаки акта управления:
— имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован;
— принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица;
— устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения;
— носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное решение управленческих дел и вопросов;
— принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.
Юридическое значение актов управления:
— устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие акты управления);
— возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами;
— выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления;
— являются доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела.
Акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты; форме выражения актов.
По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанного характера.
В Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Минюстом РФ делается ссылка на постановление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором нормативный правовой акт трактуется как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Индивидуальный акт обращен к одному участнику административно-правового отношения (приказ о назначении на должность, постановление о привлечении лица к административной ответственности).
Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, например, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своему содержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рассчитаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, однако в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руководителя департамента (управления), который должен совершить определенные действия для реализации данного приказа (например, обеспечить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).
По сроку действия акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.
По территории действия акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, действующие в масштабе федерального округа, республики, края, области, автономного округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.
По органам, издающим правовые акты управления: Президент издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; министры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; органы исполнительной власти субъектов Федерации - постановления, распоряжения, приказы.
По форме выражения акты управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе и во исполнение законов.
Основные требования законности к актам управления заключаются в следующем:
1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции;
2) акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа, в противном случае требования актов являются незаконными;
3) акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами (руководителем юридической службы и руководителем этого же органа исполнительной власти или его заместителем).
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) активно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность руководителя органа за его содержание.
Процесс разработки акта управления федерального органа исполнительной власти до вступления его в законную силу проходит определенные стадии:
1) подготовку проекта акта и его согласование;
2) подписание (утверждение) акта;
3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;
4) официальное опубликование и вступление акта в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В процессе работы над проектом правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование оформляется визами, включающими в себя наименование должности руководителя министерства или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной стороне последнего листа акта.
Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нового нормативного акта.
Подготовленный проект нормативного акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем.
Подписанный нормативный акт должен иметь следующие реквизиты:
— наименование органа, издавшего его;
— наименование вида акта и его название;
— дату подписания и его номер;
— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:
— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
— принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
— присвоение регистрационного номера;
— занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрационную службу.
Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.
Нормативные акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется в федеральный орган, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете». Срок опубликования актов Президента РФ — в течение 10 дней после их подписания. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ в указанных изданиях является официальным опубликованием.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Акты органов исполнительной власти республик и других субъектов Федерации публикуются в соответствующих изданиях этих субъектов, например в «Вестнике Администрации Санкт-Петербурга».
Каково же действие актов управления? Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их первого официального опубликования или с момента опубликования, если это отражено в нормативном правовом акте.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты федеральных министерств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов Федерации, если в актах не указан другой срок введения его в действие.
При несоблюдении установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.
Оспоримыми называются акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным государственным органом: вышестоящим органом исполнительной власти, прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков), в других — недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.
Акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом
Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции РФ).
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
От отмены актов управления следует отличать приостановление их действия или исполнения. Это означает официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов следующие:
а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);
б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;
г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.
24. Понятие и классификация методов государственного управления.
Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления для достижения целей, задач и реализации функций.
Методы управления могут:
— выражать связь субъекта с объектом управления, способ осуществления управляющего воздействия на объект;
— являться подвижным и активным элементом в системе управления; использоваться государственным аппаратом для достижения политических целей.
Независимо от содержания и направленности методы управления обладают:
— объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т. е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило) поведения;
— характером воздействия (непосредственное или косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);
— способом воздействия (единоначальный или коллегиальный);
— временной характеристикой (краткосрочные или долгосрочные);
— тактическим или стратегическим характером.
Сложность и многогранность процессов управления обусловливает существование множества методов управления. Методы не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый из них характеризуется способом реализации целей управления.
Существует два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение. Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного, управления.
Вопрос о классификации методов в литературе решается неоднозначно. Выделяются административные, экономические, социальнопсихологические, а также комплексные методы управления. Существуют и иные виды классификации.
В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах управления может преобладать использование тех или иных методов. Так, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам. В социально-культурной сфере управления широко применяются социально-психологические методы. В управлении воинскими коллективами преобладают административные методы.
Административные методы в целом имеют важное значение для государственного управления. Они характеризуются «властью-подчинением», и в них наиболее ярко выражается властная природа управленческой деятельности. Однако это не исключает при использовании административных методов воздействия на управляемые объекты учета интересов последних.
В систему экономических методов входят: прибыль, налоговые льготы, кредит и др. Особая роль в повышении эффективности производства на уровне первичной государственной или муниципальной производственной организации (предприятия, объединения) принадлежит экономическому стимулированию, хозяйственной самостоятельности, политике налогообложения и др.
Социально-психологические методы управления направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, установлению взаимопонимания между субъектом и объектом управления.
К социологическим методам управления относятся такие, которые влияют на коллективы, органы, группы.
К психологическим методам управления относятся:
— комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;
— гуманизация труда;
— психологическое побуждение, формирование мотивов труда, оказание доверия; профессиональный отбор работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности.
В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
Государственный заказ имеет свою перспективу в рыночных отношениях, так как позволяет:
а) обеспечивать государственные потребности и рационально использовать бюджетные средства;
б) содействовать развитию эффективных производств и видов социальной деятельности, влияя с их помощью на формирование прогрессивной отраслевой структуры;
в) стимулировать платежеспособный спрос государства.142
Государственные заказы — инструмент осуществления бюджетных программ (экономических, социальных, научно-технических, экологических).
Экономической и правовой основами формирования и реализации государственных заказов на различных уровнях государственного управления является формирование соответствующих бюджетов и установленные права федеральных органов и органов субъектов Федерации в их составлении и расходовании.
Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд регулируются федеральными законами: от 26 октября 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», от 23 ноября 1994 г. «О государственном материальном резерве», от 24 ноября 1995 г. «О государственном оборонном заказе», от 21 июля 2005 г. «О поставках продукции для государственных и муниципальных нужд» и другими нормативно-правовыми актами.
Государственные заказы могут размещаться на закупку и поставку товаров, работ, услуг как для федеральных, так и региональных нужд.
Под государственными нуждами понимаются потребности в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации целевых программ, а также поставка материальных ценностей в государственный резерв.
Законы и иные правовые акты, отражая особенности регулирования отношений, связанных с формированием и размещением заказов, позволяют выделить их общие наиболее важные положения:
а) заказы формируются, размещаются и исполняются на договорной (контрактной) основе;
б) заказы размещаются на предприятиях, учреждениях и организациях независимо от форм собственности и ими исполняются;
в) государственные заказчики утверждаются Правительством РФ и компетентными органами исполнительной власти субъектов Федерации.
г) финансовые ресурсы, главным образом из бюджетов, выделяются государственному заказчику, который осуществляет финансирование выполнения заказов;
д) гарантом обязательств государственного заказчика выступают соответствующие органы исполнительной власти (Правительство РФ и правительства субъектов Федерации);
е) государственные заказчики и исполнители заказов имеют взаимные права и обязанности, а также несут установленную ответственность за неисполнение своих обязанностей;
ж) заказы, как правило, размещаются путем открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов;
з) в установленных случаях заключение государственных контрактов на поставку продукции для государственных нужд является обязательным, например для федеральных казенных предприятий, обладающих монополией на производство отдельных видов продукции (оборонный заказ).
Государственный заказ применяется не только в регулировании экономики, но и в других сферах: в науке, образовании и т. д. Например, Правительство РФ постановлением от 14 февраля 2001 г. № 109 утвердило Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Им определяется порядок формирования, размещения и исполнения государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, а также организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с образовательными учреждениями, осуществляющими переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.
25.Понятие и виды убеждения в государственном управлении.
Убеждение в государственном управлении — это метод воздействия на сознание и поведение людей, представляющий собой совокупность мер воспитательного, разъяснительного и поощрительного характера, осуществляемый в целях повышения правосознания граждан и добровольного соблюдения и исполнения ими законов и других нормативно-правовых актов РФ.
Эффективность метода убеждения никогда не теряла своего значения. Соответствуя природе демократического характера государства, он должен совершенствоваться и получать свое дальнейшее развитие.
В целом метод убеждения воздействует на индивидуальное и групповое сознание, результатом которого является усвоение и принятие индивидом определенных социальных ценностей.
Целью применения различных видов убеждения является воспитание внутренней потребности и стойких привычек должного правомерного поведения.
В своем содержании метод убеждения включает целостную систему разнообразных мер, приемов воздействия на сознание людей, а через сознание — на их поведение. Эти способы могут иметь разнообразные виды проявления как путем словесного воздействия, так и через проведение организационных, поощрительных и иных мероприятий.
В правовой литературе различают следующие виды убеждения:
— агитационно-пропагандистская (организационно-массовая) работа;
— разъяснение действующего законодательства (правовая пропаганда);
— индивидуальная работа с отдельными лицами;
— критика антиобщественных поступков;
— различные виды поощрений: государственные награды, государственные и иные премии, почетные звания, почетные знаки и др.
— организация наставничества и шефской работы;
— передача материалов на рассмотрение общественности и др.
Применение органами исполнительной власти различных видов убеждения нашло правовое закрепление не только в Положении о государственных наградах РФ, но и в других нормативных актах.
Например, ст. 1.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) предусматривает предупреждение административных правонарушений. А ст. 24.1 КоАП РФ требует от лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, выявлять причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений.
Кроме того, ст. 2.9 данного Кодекса формулирует очень важное положение о том, что при совершении малозначительного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
27. Понятие и основные черты административной ответственности.
Административная ответственность — вид юридической ответственности за нарушение административного или иного законодательства, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.
Административная ответственность обладает признаками, свойственными и общей юридической ответственности. В то же время в законодательстве можно найти не только общие признаки юридической ответственности, но и специфические признаки, характерные именно для данного вида ответственности.
В целом основные черты административной ответственности сводятся к следующему:
1) административная ответственность устанавливается только федеральными законами или законами субъектов Федерации в отличие от мер административного принуждения, которые могут устанавливаться и подзаконными актами. Следовательно, она имеет собственную законодательную базу;
2) основанием административной ответственности является административное правонарушение; уголовной — преступление; дисциплинарной — дисциплинарный проступок;
3) субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица; уголовной ответственности — только физические лица;
4) за административные правонарушения предусмотрены административные наказания; за преступления — уголовные наказания; за дисциплинарные проступки — дисциплинарные взыскания.
5) административные наказания применяется широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц: судами (судьями), органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами (гл. 23 КоАП РФ);
6) административные наказания применяются органами и должностными лицами на не подчиненных им правонарушителей. По этому признаку административная ответственность принципиально отличается от дисциплинарной, меры которой к рабочим и служащим применяются в порядке подчиненности должностным лицом;
7) привлечение административного наказания не влечет судимости, что характерно для уголовной ответственности, и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается имеющим административное наказание в течение установленного срока — одного года со дня исполнения постановления по делу об административном правонарушении;
8) меры административной ответственности применяются в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях, т. е. КоАП РФ. Уголовные дела рассматриваются в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; дисциплинарные — в соответствии с нормами, устанавливающими порядок дисциплинарного производства.
Следовательно, административная ответственность обладает рядом черт, отличающих ее от других видов ответственности. Но основная особенность административной ответственности состоит в том, что ее основанием является административное правонарушение, а мерами — административные наказания.
28.Понятие, признаки и состав административного правонарушения.
Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие ( бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.154
Это понятие охватывает основные признаки административного правонарушения:
а) антиобщественность (общественная опасность);
б) противоправность;
в) виновность;
г) ответственность (наказуемость).
Сущность административного правонарушения определяется его общественной опасностью. Административный проступок, посягая на установленный правопорядок, причиняет ему тот или иной вред, нарушает упорядоченность, согласованность управленческих отношений. При этом нежелательный результат может проявляться в реальном вреде или в создании условий для наступления вреда.
Степень общественной опасности определяется на основе учета многочисленных конкретных обстоятельств, которыми являются: особенности объекта правонарушения: повторность противоправного посягательства; наличие определенных последствий; характер вины; личность правонарушителя.
Административный проступок обладает меньшей степенью общественной опасности по сравнению с преступлением. Разграничение этих видов правонарушений проводится именно по степени их общественной опасности. «Степень общественный опасности — вот тот критерий, — подчеркивает А. Е. Лунев.
Противоправность заключается в совершении деяния, нарушающего нормы права. Эти нормы могут принадлежать не только к административному, но и к ряду других отраслей права. Принципиально то, что соблюдение соответствующих норм охраняется мерами административной ответственности. Это, кроме административного, могут быть нормы конституционного, финансового, гражданского, трудового и других отраслей права. Так, гл. 5 КоАП РФ начинается с видов административных правонарушений.
Виновность деяния означает, что оно совершено умышленно или по неосторожности.
Административная ответственность за деяния также относится к безусловным признакам административного правонарушения. Им признается только то деяние, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. В литературе отмечается, что элементами состава административного правонарушения являются: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.
Объектом являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, запреты. Это означает, что формы выражения конкретных объектов могут быть различные. Например, переход пешехода на запрещающий сигнал светофора является посягательством на безопасность дорожного движения; мелкое хулиганство посягает на общественный порядок и выражается в совершении действий, примерный перечень которых дан в формулировке понятия «мелкое хулиганство».
Объективная сторона заключается в действии или бездействии, запрещенном административным правом, которое может посягать на конкретные общественные отношения, урегулированные многими отраслями права (гражданского, земельного, трудового, финансового и др.). Наличие объективной стороны административного правонарушения законодатель во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последствий, совершения противоправного деяния в прошлом, его систематичности. Содержание объективной стороны может включать характер действия или бездействия — повторность, длящееся нарушение.
Длящимся является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой административной ответственности. Длящееся правонарушение является единым независимо от продолжительности действия или бездействия (ст. 19.15 КоАП РФ — проживание гражданина РФ без удостоверения личности или без регистрации).
Субъектами административного правонарушения признаются физические и юридические лица.
Среди физических лиц различают следующие категории: а) граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства; б) должностные и другие лица, признаваемые субъектами административного правонарушения с учетом особенностей их правового положения, выполнения профессиональных функций, состояния здоровья, возраста.
Для отдельных категорий лиц эти факторы обусловливают дополнительные основания для административной ответственности, для других — ограничение применения ее мер.
Так, должностные лица признаются субъектами административных правонарушений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (грубое нарушение правил бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, прием на работу без паспорта или без регистрации по месту жительства руководителем предприятия).
Заметим, что КоАП РФ в Примечании к ст. 2.4 дает понятие должностного лица как постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. К должностным лицам приравнены также индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.
Существует особый порядок привлечения к ответственности несовершеннолетних. Привлечению к административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения правонарушения 16-летнего возраста. К лицам в возрасте от 16 до 18 лет за совершение правонарушений применяются меры, предусмотренные не только КоАП РФ, но и Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Определенные ограничения установлены для военнослужащих, беременных женщин, женщин, имеющих детей до 14-летнего возраста, инвалидов 1-й и 2-й групп. Так, к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, не может применяться за административное правонарушение штраф, к беременным женщинам — административный арест и т. п. Ст. 2.6 КоАП РФ регулирует административную ответственность иностранных граждан и лиц без гражданства, а ст. 2.10 КоАП РФ — административную ответственность юридических лиц.
Субъективная сторона административного правонарушения — это психическое отношение субъекта к противоправному действию или бездействию и его последствиям. Оно может быть выражено в форме умысла или неосторожности.
Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий либо относилось к ним безразлично (ч. 1 ст. 2.2 КоАП РФ).
Неосторожное административное правонарушение имеет место в случае, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть (ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ).
В особенной части КоАП РФ форма вины чаще всего не обозначается. Обычно большинство из них могут быть совершены в любой форме. Однако формулировка ряда правонарушений предполагает, что оно может быть совершено только в форме умысла (мелкое хулиганство, торговля без документов и т. д.); в редких случаях форма вины указывается в текстах статей КоАП РФ или иных законах, устанавливающих ответственность за административные правонарушения.
Наряду с обязательными признаками субъективной стороны, каковыми являются умысел и неосторожность, могут быть факультативные. Последними признаются мотив и цель, ибо они в одних составах указаны, а в других нет. В первом случае они являются квалифицирующими признаками правонарушения, т. е. действие или бездействие признается административным правонарушением, если оно совершено по мотивам и в целях, прямо указанных в законе. Так, ст. 7.19 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа. Отсутствие самовольности исключает возможность признания соответствующего действия административным правонарушением.
Освобождение от административной ответственности, т. е. основания, условия и последствия освобождения от административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотрены ст. 2.9 КоАП РФ. Согласно этой статье освобождение от административной ответственности возможно при малозначительности совершенного административного правонарушения.
Основания освобождения от административной ответственности необходимо отличать от обстоятельств, исключающих неправомерность действия (бездействия). Речь идет о крайней необходимости и невменяемости нарушителя.
Не подлежит административной ответственности лицо, действующее в состоянии крайней необходимости и причинившее вред охраняемым законом интересам для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также интересам общества и государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред (ст. 2.7 КоАП РФ).
Не подлежит административной ответственности и лицо, которое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния психики (ст. 2.8 КоАП РФ). Иначе говоря, такое лицо не может быть субъектом административной ответственности.
Условиями освобождения являются: малозначительность правонарушения, которая определяется в результате его объективной оценки; наличие состава административного правонарушения; принятие решения органом (должностным лицом), уполномоченным решать дела. Им же определяется и характер правонарушения.
Последствия — устное замечание, которое не влечет за собой никаких правовых последствий.
29. Понятие и виды административных наказаний.
Административное наказание — мера ответственности за административное правонарушение. Оно применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ).
Основными видами административных наказаний являются:
1) предупреждение;
2) административный штраф;
3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;
4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;
5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права управления транспортным средством, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств);
6) административный арест;
7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;
8) дисквалификация;
9) административное приостановление деятельности.
Законодательством РФ, т. е. федеральными законами, могут быть установлены и иные, кроме указанных, административные наказания.
Закон подразделяет административные наказания на основные и дополнительные. Возмездное изъятие и конфискация орудия или предмета, а также административное выдворение за пределы РФ могут применяться в качестве как основных, так и дополнительных наказаний, остальные — только в качестве основных.
Рассмотрим виды административных наказаний.
Предупреждение — мера морального характера. Оно выносится только в письменной форме и влечет за собой такие юридические последствия, как и все другие административные наказания. Устное предупреждение не является административным наказанием, а является мерой предупредительного характера.
Административный штраф — это денежное взыскание, выражающееся в величине, кратной: 1) минимальному размеру месячной оплаты труда (МРОТ) на момент окончания или пресечения правонарушения; 2) стоимости предмета административного правонарушения; 3) сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате либо сумме незаконной валютной операции.
Штраф не может быть менее 1/10 МРОТ.
Размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать 25 минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — 50 минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — 1000 минимальных размеров оплаты труда.
Административный штраф за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, антимонопольного, таможенного, патентного, валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования, законодательства РФ о естественных монополиях, о рекламе, о лотереях, об охране окружающей природной среды, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, о безопасности дорожного движения, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, законодательства о несостоятельности (банкротстве), а также за нарушение правил пребывания (проживания) в РФ иностранных граждан или лиц без гражданства, правил привлечения и использования в РФ иностранных работников, налагаемый на должностных лиц и юридических лиц, может быть установлен с превышением размеров, указанных в абзаце первом настоящей части, но не может превышать для должностных лиц 200 минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц — 5000 минимальных размеров оплаты труда.
Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов или таможенных пошлин, либо суммы незаконной валютной операции, либо суммы денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо суммы валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо суммы денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо суммы денежных средств, не возвращенных в установленный срок в РФ, не может превышать трехкратный размер стоимости предмета административного правонарушения либо соответствующей суммы или стоимости.
Возмездное изъятие орудия или предмета совершения правонарушения состоит в принудительном изъятии только предмета, который явился орудием совершения или непосредственным объектом совершенного правонарушения. Изъятый предмет реализуется с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета.
Возмездное изъятие охотничьего оружия и боеприпасов и других дозволенных орудий охоты и рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.
Конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения, в собственность государства не изъятых из оборота вещей. Конфискации подлежит лишь предмет, находящийся в личной собственности. Предметы контрабанды могут быть конфискованы независимо от того, кто является их собственником.
Ограничения этой меры сводятся к тому, что конфискация огнестрельного оружия и боеприпасов, других орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.
Конфискуется именно определенный предмет, а не имущество, что отличает эту меру от меры уголовного наказания.
Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета правонарушения:
— подлежащих в соответствии с федеральным законам возвращению их законному собственнику;
— изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.
Наказание назначается судьей.
Лишение специального права — права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств — применяется на срок от одного месяца до двух лет за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этими правами.
Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением следующих случаев:
— управления транспортным средством в состоянии опьянения,
— оставления места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он является;
— уклонения от прохождения медицинского освидетельствования на состояние опьянения.
Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых она является основным законным источником средств к существованию.
Наказание назначается судьей.
Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается лишь в исключительных случаях на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции — на срок до 30 суток.
Административный арест не может применяться:
а) к беременным женщинам;
б) женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет;
в) к лицам, не достигшим 18 лет;
г) к инвалидам 1-й и 2-й групп.
Непосредственное исполнение административного ареста осуществляют сотрудники специальных приемников органов внутренних дел.
Административное выдворение за пределы России иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ.
Административное выдворение за пределы РФ как мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в РФ — соответствующими должностными лицами.
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законом.
Наказание назначается судьей на срок от шести месяцев до трех лет.
Субъектами правонарушения являются лица:
а) осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица;
б) члены совета директоров;
в) индивидуальные предприниматели;
г) арбитражные управляющие.
Следует отметить, что Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 805 утверждено Положение о формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц, который ведется в целях обеспечения учета лиц, дисквалифицированных на основании вступивших в силу постановлений судов о дисквалификации, а также для обеспечения заинтересованных лиц информацией о дисквалифицированных лицах.
Другим постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц» установлено, что МВД РФ является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц.
Административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ) заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.
Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.
Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица досрочно прекращает исполнение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного административного наказания.
30.Назначение административного наказания.
Этому вопросу посвящена гл. 4 КоАП РФ. В ней определены важнейшие требования, подлежащие соблюдению при применении административных наказаний и не касающиеся производства по делам об административных правонарушениях.
Прежде всего сформулированы общие правила назначения наказаний, которыми обязаны руководствоваться все органы (должностные лица) при наложении наказаний за любое административное правонарушение. Наказание налагается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, т. е. КоАП РФ или законами субъектов Федерации.
Наказание за административное правонарушение может применяться лишь к лицу, его совершившему.
При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции, предусматривающей более строгое административное наказание.
Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения, а за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, патентного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей среды, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения.
За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки исчисляются со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
В соответствии со ст. 4.2 КоАП РФ обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:
1) раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;
2) предотвращение виновным лицом вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;
3) совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
4) совершение правонарушения несовершеннолетним;
5) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Этот перечень не является исчерпывающим, поэтому орган или должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, может признать смягчающими и обстоятельства, не указанные в законодательстве.
Обстоятельствами, отягчающими ответственность, признаются (ст. 4.3 КоАП РФ):
1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год;
3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
4) совершение административного правонарушения группой лиц;
5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Орган (должностное лицо), назначающее административное наказание, в зависимости от характера административного правонарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим.
31.Понятие и основные черты административного процесса.
Этому вопросу посвящена гл. 4 КоАП РФ. В ней определены важнейшие требования, подлежащие соблюдению при применении административных наказаний и не касающиеся производства по делам об административных правонарушениях.
Прежде всего сформулированы общие правила назначения наказаний, которыми обязаны руководствоваться все органы (должностные лица) при наложении наказаний за любое административное правонарушение. Наказание налагается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение, т. е. КоАП РФ или законами субъектов Федерации.
Наказание за административное правонарушение может применяться лишь к лицу, его совершившему.
При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено.
Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.
При совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.
Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции, предусматривающей более строгое административное наказание.
Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения, а за нарушение законодательства РФ о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, таможенного, патентного, антимонопольного, валютного законодательства РФ, законодательства РФ об охране окружающей среды, об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе — по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.
При длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения.
За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения.
В случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения сроки исчисляются со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
Лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
В соответствии со ст. 4.2 КоАП РФ обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:
1) раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; добровольное сообщение лицом о совершенном им административном правонарушении;
2) предотвращение виновным лицом вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда;
3) совершение правонарушения в состоянии сильного душевного волнения (аффекта) либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
4) совершение правонарушения несовершеннолетним;
5) совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
Этот перечень не является исчерпывающим, поэтому орган или должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, может признать смягчающими и обстоятельства, не указанные в законодательстве.
Обстоятельствами, отягчающими ответственность, признаются (ст. 4.3 КоАП РФ):
1) продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его;
2) повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек один год;
3) вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения;
4) совершение административного правонарушения группой лиц;
5) совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
6) совершение административного правонарушения в состоянии опьянения.
Орган (должностное лицо), назначающее административное наказание, в зависимости от характера административного правонарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим.
32.Принципы и субъекты административного процесса.
Административный процесс — понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались у нас в 60-х годах ХХ века, хотя некоторые принципиальные положения были высказаны значительно раньше.
Многие стороны административного процесса исследованы еще недостаточно полно. Однако уже сейчас совершенно определенно выделились две линии в подходе к оценке этого понятия. Одни рассматривают административный процесс в узком смысле исключительно как деятельность юрисдикционную, другие вкладывают в него более широкий смысл.
Так, Г. И. Петров отмечал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.
Развивая это суждение, Ю. М. Козлов рассматривает административный процесс как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном), или собственном, смысле. И процесс как административно-процессуальную деятельность понимает в двух вариантах:
а) административно-процедурном;
б) административно-юрисдикционном.
Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рассматриваемые дела носят индивидуальный характер.
Вместе с тем Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям.Во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов исполнительной власти как административно-юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т. д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как административно-процедурные.
Во-вторых, при административно-юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора для правильного его разрешения. При административно-процедурной деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (например, проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).
В-третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, что в административно-процедурной деятельности отсутствует предмет спора, являющийся основой для административно-юрисдикционной деятельности, т. е. для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной документацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.
В-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и наказания, т. е. привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.
В-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить доказательства и т. д.).
Процесс — это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность системы государственных органов. Основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства.
Правовая природа процесса выражается прежде всего в его социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Поэтому каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.
Но одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил — процессуальных норм права: гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.
Процесс как юридическое явление характеризуется также и тем, что в ходе его осуществления возникают процессуальные отношения — самостоятельный вид правовых отношений. Соответственно различаются гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и административно-процессуальные отношения. Независимо от конкретных особенностей, этим трем разновидностям процессуальных правоотношений свойственно то, что они возникают в связи с реализацией норм материального права под воздействием соответствующих процессуальных правил.
Вывод о том, что процесс как выражение формы деятельности государства есть деятельность юридически-результативная, имеет самое непосредственное отношение к определению понятия административного процесса.
По мнению А. П. Коренева, административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений.
Несколько более развернутое определение дает В. Д. Сорокин, рассматривая административный процесс как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.
Действующие административно-процессуальные нормы содержатся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правоприменительных актов, права и обязанности участников административного процесса и т. д.
Специфическими особенностями административного процесса, отличающими его от других видов процесса (уголовного, гражданского), являются:
1) последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых других отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности. Содержание административного процесса составляют управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления;
2) более широкий круг общественных отношений, более сложная структура производств, регламентируемая многочисленными административно-процессуальными нормами;
3) сфера применения, не исчерпывающаяся реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.
33.Виды административного процесса.
Процесс — совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п. Исполнительная власть как государственно-управленческая деятельность осуществляется в различной процессуальной форме. С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. Он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения. Административно-процессуальная деятельность имеет двоякий характер: правоприменительный и правоохранительный. В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Основу понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность двух видов: а) административно-процедурная - распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией (реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и т.п. функций и полномочий); б) административно-юрисдикционная - осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании. Действия, совершаемые исполнительными органами (должностными лицами), имеют своим результатом издание ненормативных, т.е. индивидуальных правовых актов, с помощью которых административно-правовые нормы применяются к конкретным лицам. Тем самым разрешаются разнообразные индивидуальные дела в сфере государственного управления. От характера таких дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) соответствующей нормы материального административного права. Поэтому основанием административно-процессуальной деятельности являются индивидуальные дела. Под индивидуальным административным делом следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных (оперативно-исполнительных) действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц). Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях. Различного рода действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, не относятся к административному процессу. Часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер: административное задержание физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т.п. На основе изложенного административный процесс может быть представлен в качестве урегулированной административно-процессуальными нормами деятельности исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти. Административный (административно-юрисдикционный) процесс - совокупность административно-процессуальных норм, основанная на них деятельность исполнительных органов государственного управления и их должностных лиц по реализации возложенных на них задач по применению санкций при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления. Административный процесс характеризуется следующими особенностями: » Вид юридического процесса. » Форма властной деятельности субъектов исполнительной власти. » Цель достижения определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел. » Регламентируется административно-процессуальными нормами. » Оформляется специальными документами - промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах. Структура административного процесса - его внутреннее строение, состоящее из системы административных производств. В зависимости от содержания административный процесс можно разделить на три части: 1) процесс административного правотворчества. Производство административного правотворчества - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность исполнительных органов и должностных лиц по разработке и принятию нормативно-правовых актов. 2) оперативно-распорядительный (правонаделительный) процесс. Административно-распорядительное производство - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность исполнительных органов и должностных лиц по разрешению позитивных управленческих дел. В структуре оперативно-распорядительного процесса выделяют: ♦ поощрительное производство; ♦ распоряделительное производство; ♦ лицензионно-разрешительное производство; ♦ производство по комплектованию личного состава и др.; 3) административно-юрисдикционный процесс. В административно-юрисдикционном процессе объединены производства: по жалобам и заявлениям граждан; по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения; дисциплинарное производство. Стадии административного процесса, как совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, различаются между собой: * непосредственными задачами и целями; * особым кругом участников и спецификой их правового статуса; * юридическими фактами; * сроками совершения; * процессуальным оформлением; Общими для административного процесса, а, следовательно, и для любого входящего в него производства, являются следующие стадии: а) анализ ситуации, в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах (в разных производствах называется по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.); б) принятие решения, в котором устанавливается воля субъекта власти (решение, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает; прекращает); в) исполнение решения. В зависимости от специфики определенных категорий дел, решаемых исполнительной властью, ряд производств административного процесса состоит из присущих только им стадий (например, производство по делам об административных правонарушениях проходит наряду с общими, и такие стадии, как возбуждение дела, обжалование и опротестование решения). Административное производство — это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и т.п. — все это виды административных производств. Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств. Видовое разнообразие административных производств может быть сведено в соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам: а) юрисдикционное производство; б) процедурное производство. Оба вида административных производств имеют некоторые общие черты: ≈ преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; ≈ юридически властное начало; ≈ урегулированность административно-процессуальными нормами; ≈ административно-процессуальные отношения и принципы и т.п. Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность, прежде всего, исполнительных органов (должностных лиц), т.е. практическую реализацию принадлежащих им юридически властных полномочий распорядительного характера. Одновременно этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов. Существенное значение для содержания административно-процессуальных норм имеет устанавливаемый ими механизм процессуальных гарантий для граждан как участников юрисдикционного производства. Процессуальное положение гражданина выражается в том, что он обладает установленными процессуальными правами и обязанностями и имеет фактическую возможность реализовать их в ходе рассмотрения и разрешения индивидуальных административных дел (например, подачей жалобы. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений — административно-процессуальных отношений. В них всегда представлена официальная сторона — субъект административно-юрисдикционной деятельности, правомочный решать индивидуальные административные дела в одностороннем юридически властном порядке. Главной их особенностью является то, что в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников, т.е. они относятся к административно-правовым отношениям горизонтального типа. Во всех случаях осуществления административно-юрисдикционной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов. Законность - реализация материальных норм административного права должна осуществляться в точном соответствии с установленным законом порядком. Объективная истина - принятое решение должно основываться на объективном и всестороннем исследовании всех обстоятельств дела. Процессуальное равенство граждан перед законом и органом, разрешающим дело - участники процесса не могут быть ограничены в правомочиях в зависимости от пола, расы национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, местожительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, др. обстоятельств. Гласность - публичность и доступность гражданам; исключение составляет информация, содержащая сведения, отнесенные к государственной тайне, а также сведения об интимной стороне жизни участников процесса. Национальный язык - процесс ведется на русском языке или языке субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Оперативность - максимально короткие сроки. Экономичность - минимум материальных затрат и сжатые сроки действий. Ответственность за ненадлежащее ведение процесса - должностные лица, виновные в нарушении процессуальных норм, принятии неправильных решений, несут установленную законом юридическую ответственность. Компетентность означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административно-юрисдикционного характера. Охрана интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонами административно-юрисдикционного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства. Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела и др. В административном процессе принимают участие различные лица, перечень которых соответствует в основном участникам административного права. Участники административного процесса - лица, обладающие административно-процессуальной правосубъектностью, которая включает правоспособность и дееспособность. Правоспособность - способность лица иметь в силу административно- процессуальных норм субъективные права и юридические обязанности. Дееспособность - установленная административно-процессуальными нормами способность лица своими действиями реализовывать права и обязанности в административном процессе. Виды участников административного процесса: 1) Физические лица: ~ Граждане РФ, лица с двойным гражданством, граждане СНГ (кроме РФ), иностранные граждане, лица без гражданства. ~ Служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований 2) Юридические лица: » Государственные органы, предприятия и учреждения. » Государственные служащие. » Общественные объединения, негосударственные предприятия и учреждения.
34.Производство по делам об административных правонарушениях.
Самое значительное место в структуре административного процесса занимает производство по делам об административных правонарушениях (административная юрисдикция). Оно складывается из последовательно совершаемых процессуальных действий и движется по определенным взаимосвязанным этапам, которые называются стадиями производства. Каждая стадия имеет присущие ей задачи и включает ряд однородных процессуальных действий, обеспечивающих в своей совокупности разрешение дела об административном правонарушении.
Поэтапное продвижение дела об административном правонарушении в целях обеспечения своевременного, всестороннего и объективного выяснения обстоятельств дела и его разрешения установлено законодательством РФ (разд. IV и V КоАП РФ).
Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются:
— всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;
— разрешение его в точном соответствии с законом;
— обеспечение исполнения вынесенного постановления;
— выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Каждый орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дела об административных правонарушениях, должно учитывать обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. К таким обстоятельствам закон относит:
— отсутствие события и состава административного правонарушения;
— отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) 16-летнего возраста или невменяемость лица, совершившего правонарушение;
— действие лица в состоянии крайней необходимости;
— издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
— отмену акта, устанавливающего административную ответственность;
— истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
— наличие по тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
— смерть лица, в отношении которого было ведется производство по делу об административном правонарушении.
Если перечисленных обстоятельств не существует, производство по делам об административных правонарушениях включает в себя следующие стадии:
1) возбуждение дела об административном правонарушении,
2) рассмотрение дела об административном правонарушении,
3) пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях,
4) исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
— непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
— поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
— сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в СМИ, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
— составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;
— составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
— вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования;
— оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения без составления протокола об административном правонарушении.
Кодекс содержит перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. К таким лицам отнесены: сотрудники органов внутренних дел; должностные лица органов и учреждений уголовно-исполнительной системы; должностные лица органов ведомственной охраны; должностные лица органов, осуществляющих государственную регистрацию общественных объединений; должностные лица налоговых органов; должностные лица таможенных органов; должностные лица пограничных органов; должностные лица органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор и другие должностные лица, указанные в ст. 28.3 КоАП РФ.
Сроки составления протокола об административном правонарушении:
— протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения;
— протокол составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств либо данных о физическом или юридическом лице;
— протокол составляется после окончания административного расследования в соответствии со ст. 28.7 КоАП РФ.
Вместе с тем законодатель предусмотрел возможность применения наказания без составления протокола об административном правонарушении (ст. 28.6 КоАП РФ), если за правонарушение может быть назначено наказание в виде предупреждения или штрафа в размере, не превышающем 1 МРОТ, а при нарушении таможенных правил — в размере, не превышающем 10 МРОТ.
Итак, при выявлении факта правонарушения и правонарушителя уполномоченное на то лицо (например, сотрудник милиции) вправе:
а) подвергнуть административному наказанию нарушителя на месте без составления протокола;
б) составить протокол на месте, если правонарушитель оспаривает налагаемое на него наказание или если составление протокола является обязательным;
в) доставить правонарушителя в милицию, другой государственный орган для составления протокола при невозможности составить его на месте, если составление протокола является обязательным.
При составлении протокола об административном правонарушении в нем указывается: дата и место его совершения; должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол; сведения о личности нарушителя; место, время совершения и существо административного правонарушения; нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение; фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются; объяснение нарушителя; иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим административное правонарушение; при наличии свидетелей и потерпевших протокол может быть подписан также и этими лицами.
В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. Нарушитель вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию протокола, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания.
При составлении протокола нарушителю должны быть разъяснены его права и обязанности, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, о чем делается отметка в протоколе. Кроме того, в соответствии с этой же статьей ему должна быть вручена копия протокола по его просьбе, а также по просьбе потерпевшего.
В случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, в целях пресечения административных правонарушений, когда исчерпаны другие меры воздействия, установления личности, составления протокола об административном правонарушении при невозможности составления его на месте, если составление протокола является обязательным, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, допускается административное задержание лица и другие меры обеспечения производства по делу, рассмотренные нами ранее.
При составлении даже минимального числа разных протоколов дело об административном правонарушении может содержать следующие документы:
1) протокол сотрудника милиции о доставлении правонарушителя в орган внутренних дел;
2) протокол об административном задержании нарушителя;
3) протокол об административном правонарушении;
4) справку о проверке по центральному адресному бюро (ЦАБ) или паспортному подразделению о регистрации нарушителя по месту жительства или пребывания;
5) справку о проверке по информационному центру МВД, ГУВД (УВД) субъекта Федерации о фактах привлечения ранее лица к административной ответственности;
6) объяснения нарушителя и свидетелей;
7) протоколы: личного досмотра или досмотра вещей, товаров, транспорта, изъятия вещей и другие необходимые в каждом конкретном случае документы.
С момента получения судьей, должностным лицом (например, начальником органа внутренних дел) дела об административном правонарушении от сотрудника, возбудившего дело, начинается следующая стадия — рассмотрение дела об административном правонарушении.
В соответствии с гл. 22 и 23 КоАП РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции:
— судьями (мировыми судьями);
— комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
— федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями и территориальными органами.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, рассматриваются:
— мировыми судьями;
— комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
— уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Федерации;
— административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Федерации.
В случае упразднения указанных в гл. 23 КоАП РФ или в законе субъекта Федерации органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.
В случае изменения наименований органа, учреждения должностные лица этих органов продолжают осуществлять полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта Федерации соответствующих изменений.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела выясняют следующие вопросы:
1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;
2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом: а) является родственником лица, участвующего в производстве; б) лично, прямо или косвенно заинтересован в разрешении дела;
3) правильно ли составлены протокол (лы) и другие материалы дела;
4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;
5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;
6) имеются ли ходатайства и отводы.
При подготовке к рассмотрению дела в случае необходимости выносится определение:
— о назначении времени и места рассмотрения дела;
— о вызове лиц, об истребовании дополнительных материалов, проведении экспертизы;
— об отложении рассмотрения дела;
— о возвращении протокола и других материалов дела из-за неправильного их оформления;
— о передаче материалов по подведомственности.
При наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, выносится постановление о прекращении дела.
Дела об административном правонарушении рассматриваются по месту его совершения или по ходатайству правонарушителя — по месту его жительства. Дело может быть рассмотрено по месту нахождения органа, проводившего административное расследование, дело об административном правонарушении несовершеннолетнего может быть рассмотрено по его месту жительства, а по делу о лишении права управления транспортным средством — по месту его учета.
Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено в следующие сроки:
— в 15-дневный срок со дня получения дела судьей, должностным лицом;
— в течение одного месяца на основании определения о продлении срока рассмотрения дела;
— в течение пяти дней по делам об административных правонарушениях, посягающим на права граждан по участию их в выборах и референдумах;
— не позднее 48 часов с момента административного задержания нарушителя;
— в течение дня при получении протокола об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест.
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление:
— о назначении административного наказания;
— о прекращении производства по делу.
Постановление о прекращении производства по делу выносится в случае:
— наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу;
— объявления устного замечания;
— прекращения производства по делу и передачи материалов прокурору в дознание или предварительного следствия при наличии признаков преступления.
Постановление по делу объявляется немедленно по окончании его рассмотрения.
Копия постановления вручается под расписку физическому лицу или его представителю или представителю юридического лица, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается этим лицам в течение трех дней со дня вынесения постановления.
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено также определение:
1) о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия;
2) о передаче дела по подведомственности.
Следующей стадией производства является пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.
Постановление по делу может быть обжаловано:
— вынесенное судьей — в вышестоящий суд;
— вынесенное коллегиальным органом — в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;
— вынесенное должностным лицом — в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.
Постановление по делу об административном правонарушении, совершенное юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, обжалуется в арбитражный суд.
Каков же порядок подачи жалобы? Жалоба на постановление по делу подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу и которые в течение трех суток со дня поступления жалобы обязаны направить ее со всеми материалами в вышестоящий суд, орган или должностному лицу.
Жалоба может быть подана непосредственно в вышестоящий суд, орган, должностному лицу. Срок обжалования по делу — в течение 10 дней со дня вручения или получении копии постановления.
Сроки рассмотрения жалобы — в течение 10 дней со дня ее поступления, а жалоба об административном аресте — в течение суток с момента подачи жалобы.
По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений:
1) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удовлетворения;
2) об изменении постановления, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление;
3) об отмене постановления и о прекращении производства по делу;
4) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рассмотрение лицу, полномочному рассматривать дело;
5) об отмене постановления и о направлении дела по подведомственности.
Оглашение решения, принятого по жалобе:
а) немедленно после его вынесения;
6) в день вынесения решения по жалобе административно арестованного лица.
Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения.
Завершающей стадией производства является исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. Рассмотрим вначале общие положения исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.
Постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу:
1) после истечения срока, установленного для обжалования постановления, если оно не было обжаловано или опротестовано;
2) после истечения срока, установленного для обжалования решения по жалобе, протесту, если это решение не было обжаловано или опротестовано вновь, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление;
3) немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление.
Постановление по делу подлежит исполнению с момента вступления его в законную силу.
Обращение постановления по делу к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление в течение трех суток со дня вступления его в законную силу, а в случае рассмотрения жалобы или протеста — со дня поступления решения по жалобе, протесту из суда или от должностного лица, вынесших решение.
Приведение в исполнение постановления по делу осуществляется органами и лицами, вынесшими постановление.
Отсрочка и рассрочка исполнения постановления по делу применяются при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного ареста, лишения специального права или административного штрафа невозможно в установленные сроки. Судья, орган должностное лицо могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца. С учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев.
Законодателем также предусмотрена возможность приостановления исполнения постановления.
Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление до рассмотрения протеста, кроме постановления об административном аресте, исполнение которого не приостанавливается при принесении протеста прокурора.
Судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае:
1) издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение наказания;
2) отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное;
3) смерти лица или объявления его умершим в установленном порядке;
4) истечения сроков давности исполнения постановления;
5) отмены постановления.
Вопросы об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении наказания, а также взыскании штрафа, наложенного на несовершеннолетнего, с его родителей или иных законных представителей рассматриваются судьей и другими лицами в трехдневный срок со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса.
Какова же давность исполнения постановления? Постановление о назначении наказания не подлежит исполнению в случае, если постановление не было приведено в исполнение в течение одного года со дня вступления его в законную силу.
Течение срока давности прерывается в случае, если лицо уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания.
Течение срока давности приостанавливается до истечения срока отсрочки или рассрочки исполнения наказания.
Постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение произведено полностью, с отметкой об исполненном наказании возвращается органом, должностным лицом, приводящим постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление.
Если постановление не исполнено или исполнено не полностью, составляется акт, который утверждается вышестоящим должностным лицом и направляется вместе с постановлением судье и другим лицам, вынесшим постановление.
Рассмотрим исполнение отдельных видов наказаний.
Исполнение штрафа за административное правонарушение. Административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления в законную силу либо истечения срока отсрочки или срока рассрочки.
В случае взимания штрафа на месте лицу выдается постановление-квитанция с указанием должности, фамилии, инициалов должностного лица, назначившего наказание, даты и суммы штрафа.
При отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей.
При неуплате штрафа в срок копия постановления направляется:
— в отношении физического лица — в организацию в которой он работает, учится или получает пенсию для удержания суммы штрафа;
— в отношении юридического лица в банк или в иную кредитную организацию для взыскания суммы штрафа из денежных средств или из доходов этого лица.
Если физическое лицо не работает либо взыскание суммы штрафа из его заработной платы или из иных доходов невозможно, на счетах юридического лица отсутствуют денежные средства, постановление о наложении штрафа направляется судебному приставу-исполнителю для обращения взыскания на имущество.
Кроме того, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, принимают решение о привлечении лица, не уплатившего административный штраф, к административной ответственности в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.
В случае, если административный штраф взимается на месте совершения физическим лицом административного правонарушения, такому лицу выдается постановление-квитанция установленного образца.
Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и его исполнение. Исполнение постановления возлагается на судебных приставов-исполнителей, кроме исполнения постановлений о возмездном изъятии оружия и боевых припасов, которые исполняются органами внутренних дел.
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения и его исполнение. Конфискованные экземпляры произведений и фонограмм, материалы и оборудование, используемые для их воспроизведения, и иные орудия совершения правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.12 КоАП РФ, подлежат уничтожению, за исключением случаев передачи конфискованных экземпляров произведений или фонограмм обладателю авторских и смежных прав по его просьбе.
Лишение специального права и его исполнение. Постановление о лишении права управления транспортными средствами исполняется органами внутренних дел, за исключением тракторов, самоходных машин и других видов техники, постановления по которым исполняются должностными лицами, осуществляющими государственный надзор за такими видами техники.
Постановления судьи о лишении права управлять судном исполняется должностными лицами, осуществляющими государственный надзор за соблюдением правил пользования судами.
Постановления судьи о лишении права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств осуществляется должностными лицами, осуществляющими государственный контроль за связью, а постановления о лишении права охоты — должностными лицами, осуществляющими государственный надзор за соблюдением права охоты.
Исполнение постановления о лишении специального права осуществляется путем изъятия водительского удостоверения или специального разрешения на эксплуатацию радиоэлектронных средств либо охотничьего билета.
Следует обратить внимание на исчисление срока лишения специального права — со дня вступления в законную силу постановления о назначении этого вида наказания либо со дня изъятия соответствующего документа при уклонении лица от его сдачи.
По истечении срока лишения специального права документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату.
Административный арест и его исполнение. Постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.
Срок административного задержания засчитывается в срок административного ареста.
Отбывание административного ареста осуществляется в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 726 «Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста».179 Положением определено, что арестованные содержатся под стражей в специальных приемниках органов внутренних дел для содержания лиц, арестованных в административном порядке.
Специальные приемники (спецприемники) для содержания лиц, арестованных в административном порядке, являются структурными подразделениями милиции общественной безопасности. Они создаются, реорганизуются и ликвидируются решениями органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по согласованию с МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации.
Основными задачами специальных приемников являются:
— исполнение постановлений уполномоченных должностных лиц об административном аресте;
— обеспечение режима содержания в специальном приемнике лиц, арестованных в административном порядке;
— проведение профилактической работы, направленной на предотвращение совершения лицами, содержащимися в специальном приемнике, противоправных деяний в дальнейшем.
В специальных приемниках оборудуются:
а) камеры для отдельного содержания мужчин и женщин;
б) комнаты для дежурных, начальника спецприемника, медицинского работника, инспекторов и обслуживающего персонала;
г) душевая, дезинфекционная камера, сушилка, помещение для подогрева и приема пищи, кладовая для хранения вещей, санузел;
д) кабинеты для проведения оперативной работы;
е) помещение для дактилоскопирования и фотографирования;
ж) здравпункт и медицинский изолятор для больных;
Специальные приемники принимают арестованных круглосуточно при наличии следующих документов:
— копии постановления судьи о применении административного ареста, заверенной его подписью и скрепленной гербовой печатью;
— документ, удостоверяющий личность арестованного.
Дежурный по специальному приемнику при приеме арестованного сверяет записи в постановлении об аресте с данными о личности доставленного и проверяет наличие вещей, предметов и ценностей, перечисленных в протоколе личного досмотра и досмотра вещей.
Всем арестованным, вновь поступившим в специальный приемник, медицинским работником проводится первичный медицинский осмотр с целью выявления лиц с подозрением на инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих, и больных, нуждающихся в неотложной медицинской помощи.
Лица, нуждающиеся в неотложной медицинской помощи, освобождаются из специального приемника с выдачей изъятых у них вещей, предметов и ценностей и направляются в соответствующее лечебное учреждение. Об этом факте в течение суток извещаются судья или орган, оформивший материал, а также сообщается их близким родственникам.
Перед водворением в камеру арестованные досматриваются. У них изымаются предметы и вещи, кроме одежды, обуви, носовых платков, очков, предметов личной гигиены и туалетных принадлежностей, за исключением предметов, которыми можно нанести вред жизни или здоровью, а также квитанции на изъятые вещи, предметы и ценности. Изъятое подробно описывается в протоколе личного досмотра и досмотра вещей.
Лица, доставленные в специальный приемник, подлежат регистрации в журнале, на каждого арестованного оформляется учетная карточка и личное дело. Кроме того, в соответствии с Законом «О милиции» арестованные фотографируются и дактилоскопируются.
Режим содержания арестованных означает, что они содержатся в закрытых на замках камерах под постоянной охраной.
Отдельно содержатся:
— мужчины от женщин;
— курящие от некурящих (при наличии соответствующих условий);
— арестованные за незаконное приобретение наркотических средств в небольших размерах либо за приобретение наркотических средств без назначения врача;
— иностранные граждане и лица без гражданства;
— больные инфекционными заразными заболеваниями или нуждающиеся в особом медицинском уходе;
— арестованные, которые решением начальника специального приемника выведены из общей камеры за нарушение режима содержания или по личному заявлению в случаях угрозы их жизни и здоровью.
Камеры специального приемника должны быть оборудованы в соответствии с требованиями, предъявляемым к камерам изоляторов временного содержания органов внутренних дел. Арестованные обеспечиваются индивидуальным спальным местом и постельными принадлежностями, но только на время сна. Норма санитарной площади в камере на одного человека устанавливается в размере 4 кв. метров.
Арестованные обеспечиваются питанием по установленной норме питания, утвержденной постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 833 «Об установлении минимальных норм питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы». Для обеспечения арестованных горячей пищей руководство органа внутренних дел заключает договор о поставке пищи с предприятием общественного питания.
Арестованные обязаны выполнять правила и распорядок дня.
Лица, подвергнутые административному аресту, могут быть использованы с их согласия на физических работах. Использование на физических работах осуществляется по заявкам руководителей организаций согласно договору по нормам и расценкам, повременно. Денежные средства за выполненную оплачиваемую работу арестованными могут быть использованы с их согласия на возмещение расходов, связанных с содержанием, питанием и медицинским обслуживанием. Вывод на работу сопровождается конвоем милиции. В случае побега арестованного ставятся в известность судья и орган внутренних дел по месту жительства. Учет выводимых на работу ведется в книге учета и использования на физических работах. Специальной одеждой и обувью обеспечиваются только те арестованные, которые используются на физических оплачиваемых работах.
Арестованные могут быть использованы также на общественнополезных работах, собственных производственных мощностях специального приемника, а также привлекаться к работам по благоустройству органа внутренних дел и специального приемника.
При освобождении по окончании срока взыскания под расписку выдают личные документы, вещи и ценности, за исключением тех, которые были изъяты как незаконно хранящиеся. Одновременно выдается справка, в которой указываются срок нахождения под арестом и основания освобождения.
Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства. Постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется:
1) пограничными органами — при совершении административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 18.1, ч. 2 ст. 18.4 КоАП РФ;
2) органами внутренних дел — при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8, ч. 2 ст. 18.10, ст. 18.11 КоАП РФ.
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется, либо путем контролируемого самостоятельного выезда лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации.
Об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства из пункта пропуска через Государственную границу Российской Федерации уведомляются власти иностранного государства, на территорию или через территорию которого указанное лицо выдворяется, если административное выдворение предусмотрено международным договором Российской Федерации с указанным государством.
В случае, если передача лица, подлежащего административному выдворению за пределы Российской Федерации, представителю властей иностранного государства не предусмотрена международным договором Российской Федерации с указанным государством, административное выдворение лица осуществляется в месте, определяемом пограничными органами.
Исполнение постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к постановлению.
До административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранный гражданин или лицо без гражданства по решению суда могут содержаться в специальных помещениях, предусмотренных ст. 27.6 КоАП РФ.
Исполнение постановления о дисквалификации. Постановление о дисквалификации должно быть немедленно исполнено лицом, привлеченным к административной ответственности, путем прекращения управления юридическим лицом или путем прекращения договора (контракта) на осуществление деятельности по управлению юридическим лицом.
Формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц осуществляется органом, уполномоченным Правительством РФ, куда направляются постановления копия судьи о дисквалификации. Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 483 «Об уполномоченном органе, осуществляющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц»182 установлено, что таким органом является МВД России.
Административное приостановление деятельности и его исполнение. Постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.
При административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных постановлений об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановлении деятельности.
При административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.
Административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановлении деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, составившего протокол о временном запрете деятельности.
После исследовании представленных документов судья выносит постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановлении деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.
35.Понятие законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения.
Законность представляет собой сложное явление и в научной литературе рассматривается в нескольких аспектах: как конституционный принцип, как политический режим и как способ управления делами государства.
Статья 15 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции страны. Именно эти основные требования составляют сущность законности.
Иначе говоря, сущность законности состоит в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все сферы общественной жизни, прежде всего на функции органов государственной власти, обязательность закона для самого государства и его органов, должностных лиц, развитие государственного аппарата по пути демократизации, законности и справедливости. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.183
Обеспечение законности немыслимо без строгого соблюдения государственной дисциплины, предполагающей точное соблюдение всеми организациями, государственными службами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав.Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и взаимообусловлены. Строгое соблюдение субъектами права законов и подзаконных актов — важнейшее требование как законности, так и государственной дисциплины, что и послужило основанием считать законность и государственную дисциплину однопорядковыми социальными явлениями.
При всей близости законности и государственной дисциплины они не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правовой регламентации общественных отношений (трудовая, финансовая, служебная, воинская и т. д.), но в сфере действия иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т. д.). Ее содержание шире содержания «законность», ибо включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содержание дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значительно глубже, чем законность, проникает в производственные отношения и теснее связана с экономическими категориями.
Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы»184 определено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются:
— нарушение федеральных законов, указов Президента РФ;
— неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.
Указом определено также, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Кроме того, они могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
В зависимости от содержания, юридических последствий и субъектов в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:
1) контроль (государственный, муниципальный и общественный);
2) прокурорский и административный надзор;
3) обжалование незаконных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.
36. Виды контроля в государственном управлении.
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, и характера их полномочий различают следующие виды контроля:
1) контроль, осуществляемый Президентом РФ;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти;
3) контроль органов судебной власти за деятельностью органов исполнительной власти;
4) контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Рассмотрим эти виды контроля.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:
— непосредственный контроль Президента РФ;
— президентский контроль через его структуры.
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должность заместителей Председателя, министров, руководителей федеральных служб, высшее командование Вооруженных сил и других руководителей федеральных органов исполнительной власти .
В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитываются перед Президентом РФ при их личных встречах с ним и представлении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и ведомств.
Президент вправе не только присутствовать, но и председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непосредственно контролировать правильность и необходимость решений Правительством по важнейшим вопросам управления страной.
Кроме того, Президент РФ вправе отменять постановления или распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ, а также принимать решения об отставке самого Правительства РФ.
Существенную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента РФ, которая действует на основе Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490.186 В пределах своих полномочий Администрация также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Что касается других президентских структур, то помощь Президенту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а также Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, которые готовят предложения по подбору и назначению лиц на ведущие должности в системе органов исполнительной власти.
Следующей структурой является Контрольное управление Президента РФ, которое осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. На него возложен контроль и проверка исполнения поручений Президента, руководителя его Администрации, а также контроль за деятельностью подразделений Администрации Президента.
Для реализации своих полномочий Контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться правоохранительные, контролирующие органы и другие специалисты федеральных органов исполнительной власти.
При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и других органов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно данное управление может направить соответствующим руководителям предписание об устранении выявленных нарушений, которое подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный срок (или более сокращенный) должны быть приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное управление.
При обнаружении признаков состава преступления Контрольное управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения вопроса по ним.
К числу президентских структур следует отнести также полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые действуют на основе Положения о них, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, решений федеральных органов исполнительной власти, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.
Он вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в федеральные органы исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения или неисполнения подчиненными им органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Такие же представления полномочный представитель может вносить в законодательный орган субъекта Федерации в случае противоречия принятых им нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства РФ.
Контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные полномочия палат Федерального собрания небольшие по объему и принадлежат в основном Государственной думе. Ее контрольные полномочия заключаются в том, что она:
— дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
— решает вопрос о доверии к Правительству РФ;
— назначает и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ;
— контролирует деятельность Правительства по разработке федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ).
Контроль же за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению Совета Федерации и Государственной думы, для чего они образуют Счетную палату как орган финансового контроля (ст. 101 Конституции РФ).
В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О счетной палате Российской Федерации» на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета; контроль за законностью и своевременностью средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и другие функции.
Контрольные полномочия Федерального собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального собрания (ст. 83 п. «м» Конституции РФ).
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации» и от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» закреплены полномочия Федерального собрания по осуществлению контроля за деятельностью этих федеральных органов исполнительной власти.
Формой контроля является также запрос депутата или депутатов.
В субъектах Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не одинаков.
Так, согласно конституциям республик Татарстана и Башкортостана их представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами государственной власти.
Согласно п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет следующие контрольные функции:
1) контроль за исполнением Устава Санкт-Петербурга, законов и иных правовых актов, принятых Законодательным собранием Санкт- Петербурга;
2) последующий контроль за исполнением бюджета города, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, расходованием средств и валютных фондов города;
3) контроль за выполнением программ и планов социально-экономического развития города;
4) контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга;
5) контроль за своевременным приведением в соответствие с законодательством РФ правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга;
6) контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Депутат или группа депутатов Законодательного собрания на основании ст. 58 Устава Санкт-Петербурга вправе обратиться с депутатским запросом к губернатору города по вопросам, входящим в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга. Губернатор обязан дать письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со дня его получения.
Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Этот вид контроля осуществляется органами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Субъектами контроля являются Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
Конституционный суд РФ, является судебным органом конституционного контроля и разрешает вопросы исключительно права.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, обеих палат Федерального собрания, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации.
Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конституционном суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в этот суд Президента РФ, обеих палат Федерального собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, другой нормативный акт или не соответствует.
Конституционный суд РФ рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или ненадлежащего применения закона в конкретном деле.
Конституционный суд РФ принимает следующие виды решений:
— постановление при рассмотрении вопросов о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной думы, Правительства РФ, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации;
— заключение по существу запроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
— определение, если в процессе конституционного производства не требуется вынесение постановления.
Контроль судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, заключается в рассмотрении судьями большого количества дел об административных правонру- шениях: о неповиновении законному распоряжению сотрудника милиции (ст. 19.3 КоАП РФ); мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ); о нарушении правил безопасности дорожного движения и другие дела.
К полномочиям федеральных и районных судов общей юрисдикции относится также рассмотрение жалоб граждан на незаконные действия должностных лиц органов исполнительной власти.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также дел, находящихся в производстве по поводу жалоб граждан или протеста прокурора, суд вправе:
— возвратить дело об административном правонарушении для надлежащего оформления;
— отменить постановление и прекратить дело об административном правонарушении;
— отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение в орган, должностному лицу, правомочным рассматривать дело;
— вынести частное определение органу или должностному лицу (ст. 226 Гражданско-процессуального кодекса РФ).
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину во всех отраслях государственного управления: в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах.
Различают три вида контроля органов исполнительной власти: общий, ведомственный и надведомственный.
Общий контроль осуществляют Правительство РФ, правительства и главы администраций субъектов Федерации.
Правительство РФ руководит работой подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе приостанавливать или отменять акты этих органов, если они противоречат Конституции РФ, законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
Осуществляя контроль за деятельностью исполнительных органов субъектов Федерации, Правительство РФ правомочно лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов этих органов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека.
Например, Администрация Санкт-Петербурга осуществляет контрольные полномочия через свои отраслевые органы. Так, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры осуществляет контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению сохранности памятников при производстве строительных, мелиоративных, дорожных и других работ.
Комитет по здравоохранению осуществляет контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, качеством фармацевтической продукции и изделий медицинского назначения.
Комитет по науке и высшей школе контролирует соблюдение законов и других правовых актов, определяющих деятельность научно-образовательной сферы, разработку предложений и реализации мероприятий по социально-правовой защите студентов и работников научно-образовательной сферы, а также защиту собственности, закрепленной за учреждениями и организациями.
Аналогичный контроль по своим направлениям деятельности осуществляют другие комитеты Администрации Санкт-Петербурга.
Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами соблюдения и исполнения законов и внутриведомственных нормативных актов. Например, в МВД России контроль организуется по двум направлениям: а) со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими и б) контроль за работой личного состава со стороны начальника и его заместителей на уровне горрай- линорганов внутренних дел.
При осуществлении контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими используются следующие виды контроля:
а) инспектирование или комплексные проверки, когда контролю подвергаются все направления деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности;
б) целевые выезды сотрудников штабов или подразделений собственной безопасности для оказания практической помощи, а также для проверки поступивших жалоб граждан или юридических лиц;
в) линейный контроль, когда, к примеру, сотрудники Департамента охраны общественного порядка МВД России проверяют только патрульно-постовую службу или службу участковых уполномоченных милиции, т. е. одну линию работы горрайорганов внутренних дел;
г) вызов руководителей подчиненных органов внутренних дел с отчетами (докладами) для их заслушивания в вышестоящем органе внутренних дел и другие виды контроля.
Надведомственный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции. К таким органам относятся Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, которые полномочны осуществлять контроль на предприятиях и организациях, независимо от форм собственности, в пределах своих полномочий.
В отдельных случаях контроль проводят органы отраслевой компетенции, наделенные государственно-властными полномочиями над- ведомственного характера. В пределах своих полномочий они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.
Так, Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии, подчиненная Министерству промышленности и энергетики РФ, осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка сертификации, норм и правил предприятиями и организациями, независимо от ведомственной принадлежности, в области технического регулирования и метрологии.
Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляет также Федеральное казначейство Министерства финансов РФ и другие федеральные службы.
37.Сущность и виды надзора в государственном управлении.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль.
Административный надзор завершается нередко привлечением виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще всего — к дисциплинарной ответственности.
Различают два вида надзора: прокурорский и административный.
Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, издаваемых указанных органов и должностных лиц.
Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.
В процессе осуществления общего надзора прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:
— беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;
— проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
— требовать от руководителей и других должностных лиц предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.
К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органов прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ.
Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому было объявлено такое предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры на возможные нарушения законодательства установлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».196 Генеральный прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предупреждение общественному или религиозному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстремизма.
Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или редакции СМИ в случае распространения через такое средство экстремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.
Второй вид надзора — административный надзор со стороны органов исполнительной власти. Он осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.
Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:
1) полномочия по предупреждению правонарушений;
2) полномочия по пресечению правонарушений;
3) полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;
4) полномочия по нормотворчеству.
Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.
Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении начавшегося правонарушения.
В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, приостанавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России198, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.
Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.).
Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.
Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
а) федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;
б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;
в) порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.
Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.
Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.
В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):
1) контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11 п. 1 Закона «О милиции»;
2) контроль за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;
3) контроль за объектами лицензионно-разрешительной системы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»;
4) надзор и контроль за безопасностью дорожного движения — ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;
5) контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»;
6) контроль за соблюдением правил пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
7) контроль за частной детективной и охранной деятельностью — ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»;
8) контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона «О милиции»;
9) контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы - ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».
38.Правовые основы управления использованием и охраной природных ресурсов.
Конституция РФ 1993 г. в ст. 42 законодательно определила право каждого гражданина на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это право реализуется главным образом через административное законодательство.
Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»199 (далее: Закон) закрепил основные понятия, используемые в нем. Например, под окружающей средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.
К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, атмосферный воздух, поверхностные и подземные воды, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Что касается природных ресурсов, то в это понятие включаются не только компоненты природной среды, но также природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт) и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности).
Закон отводит гл. III регламентации прав и обязанностей граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды.
Например, ч. 1 ст. 11 закрепляет общее право граждан на благоприятную окружающую природную среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.
Это право обеспечивается:
— планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий;
— социальным, государственным и экологическим страхованием граждан, образованием государственных и общественных резервных и иных фондов помощи, организацией медицинского обслуживания населения;
— предоставлением каждому реальных возможностей для проживания в условиях благоприятной для жизни и здоровья окружающей природной среды;
— возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф;
— государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения.
Часть 2 ст. 11 Закона закрепляет конкретные права граждан:
— создавать общественные объединения, фонды и иные общественные формирования, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
— принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения;
— требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;
— требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека;
— ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.
Следует отметить, что названный Закон особо выделяет право граждан, экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.
Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.
Вместе с тем ч. 3 ст. 11 указанного Закона закрепляет обязанности граждан в области охраны окружающей природной среды.
Граждане обязаны: охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам; соблюдать иные требования законодательства.
В последние годы государством, его исполнительными властными структурами предприняты существенные усилия, чтобы граждане РФ владели этой информацией.
Ее анализ позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в том числе и с помощью правоохранительных органов.
Следует различать использование и охрану природных ресурсов.
В соответствии с Законом от 10 января 2002 г. под использованием природных ресурсов понимается их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности, т. е. при их использовании достигаются определенные хозяйственные и иные цели (добыча, переработка, реализация и т. п.).
Охрана природных ресурсов трактуется Законом как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Таким образом, охрана преследует цель — предотвратить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, обезопасить ее от загрязнения, порчи, истощения или разрушения. Названные цели взаимосвязаны и взаимообусловлены, так как рациональное использование природных ресурсов предполагает бережное к ним отношение, недопущение необратимых для них последствий, т. е. по сути их охрану.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и утверждение федеральных программ экологического развития России. Большинство же полномочий в рассматриваемой сфере в соответствии со ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей природной среды; непосредственная охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; регулирование вопросов особо охраняемых природных территорий и др.
Основным (рамочным) законодательным актом в данной области является, как мы уже отметили, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Вместе с тем в последние годы много внимания уделяется отраслевому законодательству, которое регулирует вопросы природопользования и природоохранной деятельности по отдельным их направлениям. Так, 21 февраля 1992 г. принят Закон РФ «О недрах» (с изменениями и дополнениями); 14 марта 1995 г. — Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», 24 апреля 1995 г. — Федеральный закон «О животном мире», 16 ноября 1995 г. введен в действие Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», 29 января 1997 г. — Лесной кодекс РФ, 4 мая 1999 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» и другие законы.
На Правительство РФ возложена обязанность координировать работу органов государственного управления по совместному природопользованию, проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения, а также утверждению положений о контроле за охраной окружающей среды, осуществлении государственного мониторинга и др.
Не менее важная компетенция отводится органам власти субъектов Федерации: определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов; разработка и издание законов и иных нормативных актов в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов Федерации; утверждение территориальных экологических программ, учет и оценка состояния природных ресурсов, руководство экологической службой, контроль за использованием и охраной земель, лицензирование, образование особо охраняемых природных территорий регионального значения; организация и развитие системы экологического образования, ведение Красной книги субъекта Федерации и регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.
Однако как на федеральном, так и на региональном уровне, т. е. в субъектах Федерации, действует система исполнительных органов специальной компетенции в области природопользования и охраны природных ресурсов.
39. Органы государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов
В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» к органам государственного управления природопользованием и охраной природных ресурсов относятся:
1) Министерство природных ресурсов РФ (далее: Минприроды России), в составе которого образованы одна Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и три федеральных агентства: водных ресурсов, лесного хозяйства и по недропользованию;
2) Министерство сельского хозяйства РФ (далее: Минсельхоз России), в котором образована одна Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и два федеральных агентства: по рыболовству и по сельскому хозяйству;
3) Министерство экономического развития и торговли РФ, в составе которого образовано Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;
4) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
5) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Существенная роль в данной системе органов исполнительной власти отводится Минприроды России, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370.
Минприродны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда; использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов; эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений); использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).
Минприродны России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.
Минприродны России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Минприродны России осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ведения Министерства, и к сферам ведения подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы;
2) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
— порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;
— порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;
— порядок переоформления лицензий на пользование участками недр;
— классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;
— методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;
— порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;
— форма бланка лицензии на пользование недрами;
— региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным;
— порядок и методика проведения лесоустройства на территории лесов, не входящих в лесной фонд;
— порядок утверждения лесоустроительных проектов и других документов лесоустройства, расчетных лесосек;
— перечень показателей государственного учета лесного фонда, а также формы соответствующих документов;
— критерии отнесения лесов третьей группы к резервным лесам, а также перечень особо защитных участков лесов;
— перечень показателей государственного лесного кадастра;
— методики экономической оценки лесов;
— санитарные правила, регламентирующие мероприятия по защите лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, от вредителей и болезней леса;
— перечень видов побочного лесопользования;
— нормы средств пожаротушения в местах проведения на территории лесного фонда работ, культурно-массовых и других мероприятий;
— положение об авиационной охране лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд;
— перечень должностных лиц Государственной лесной охраны РФ;
— порядок осуществления мониторинга лесов;
— порядок организации и проведения лесных конкурсов и аукционов;
— формы лесорубочного билета, ордера, лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю;
— перечень видов специального водопользования;
— перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений и гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики);
— формы бланков лицензий на водопользование и распорядительных лицензий;
— правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений;
— форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира;
— положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках федерального значения, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников;
— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
— нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;
3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
4) обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
5) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Минприродны в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:
— запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
— учреждать знаки отличия и награждать ими граждан за высокие достижения в установленной сфере деятельности;
— привлекать в установленном порядке для проработки вопросов в установленной сфере деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов;
— создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
— учреждать в установленном порядке печатные СМИ для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств.
Минприроды России не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Установленные ограничения не распространяются на полномочия Министра по управлению имуществом, закрепленным за Министерством на праве оперативного управления, решению кадровых вопросов и вопросов организации деятельности Министерства.
При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности Министерство не вправе устанавливать ограничения, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.
40. Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов
Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов является главнейшей функцией федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
В последние годы Правительством РФ предприняты конкретные меры в этом направлении деятельности. Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 9 июля 1998 г. «О гидрометеорологической службе» постановлением Правительства РФ от 27 августа 1999 г. № 972 утверждено Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением.
Под стационарным пунктом наблюдений понимается комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей природной среды, ее загрязнения.
В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны. Что касается размеров и границ охранных зон стационарных пунктов наблюдений, то они определяются в зависимости от рельефа местности и других условий.
В соответствии же со ст. 15 указанного Закона Правительство РФ постановлением от 21 декабря 1999 г. № 1410 утвердило Положение о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.
Единый государственный фонд данных представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей природой среды, ее загрязнения.
Централизованный учет документов Единого государственного фонда данных, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях осуществляются Всероссийским научно-исследовательским институтом гидрометеорологической информации — Мировым центром данных.
Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, предоставляется в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды юридическими и физическими лицами в соответствии с Положением о предоставлении такой информации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. № 128.
Указанная информация предоставляется:
а) для обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в этой информации;
б) своевременного выявления и прогнозирования загрязнения окружающей природной среды, развития опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики;
в) ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения.
Одним из элементов охраны окружающей среды является контроль органов исполнительной власти за выбросами вредных веществ в атмосферный воздух. В целях реализации ст. 12 и 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 7-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Правительство РФ постановлением от 2 марта 2000 г. № 183 утвердило Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Этим постановлением Правительство определило, что Минприроды России:
— разрабатывает и утверждает порядок и методы определения нормативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы;
— утверждает предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, методы определения этих нормативов и виды источников, для которых они устанавливаются;
— совместно с Минздравсоцразвития России утверждает порядок выдачи разрешений на вредные физические воздействия на атмосферный воздух для стационарных источников таких выбросов (предприятий и других юридических лиц).
Предельно допустимые и временно согласованные выбросы устанавливаются разрешениями, выдаваемыми территориальными органами Минприроды России, по форме, утверждаемым этим Министерством.
Кроме того, постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2002 г. № 372 утверждено Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, которым определены основные задачи и функции по данному учету Минприроды России, Минздравсоцразвития России и их территориальным органам.
В целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти ( Минприроды, Минздравсоцразвития России и их территориальных органов), осуществляющих государственный мониторинг окружающей природной среды в пределах своей компетенции, Правительство РФ постановлением от 23 августа 2000 г. № 622 утвердило Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.
Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями этого влияния на растительный и животный мир и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.
Данная служба осуществляется указанными выше федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации через систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных природно-климатических районах, городах и промышленных центрах и на водных объектах с различной антропогенной нагрузкой, средств наблюдений авиакосмического и морского базирования (государственную и ведомственные наблюдательные сети).
Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:
1) обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов: стихийные бедствия; неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, лесное и водное хозяйство, энергетика, транспорт и т. д.); антропогенные изменения состояния окружающей природной среды — химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и иные процессы; изменение климата и др.;
2) обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной субъектов Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;
3) обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
4) обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социальногигиенического мониторинга;
5) представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, в иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды и другие задачи.
Одной из задач в сфере охраны природы является организация и проведение государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» под ней понимается установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Обязательной государственной экологической экспертизе на федеральном уровне подлежат следующие объекты:
1) проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
2) материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:
а) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
б) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
в) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
г) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
д) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
е) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
ж) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации и другие материалы и проекты.
Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.
Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.
Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Следует отметить, что за нарушение законодательства об экологической экспертизе установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 8.4 КоАП РФ, которая состоит из трех частей. Часть первая предусматривает административную ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы. Часть вторая устанавливает административную ответственность за осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экспертизы. Часть третья рассматривает в качестве административного правонарушения незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.
Актуальной проблемой для России остается осуществление государственного мониторинга окружающей среды. Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.
Экологический мониторинг осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в целях:
— наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия;
— оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
— обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется:
а) при разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;
б) разработке федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;
в) осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
г) прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;
д) подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.
Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определены задачи и других федеральных органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия между ними при осуществлении этого вида деятельности.
Для обеспечения контроля по охране окружающей природной среды государственные органы исполнительной власти наделены полномочиями применять меры государственного принуждения: предупреждения, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и наказания.
Так, Минприроды России предоставлено право:
— запрашивать у федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;
— прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользования участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства РФ в области природопользования и охраны окружающей природной среды;
— направлять представления об аннулировании лицензий (разрешений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы;
— запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм и правил;
— запрещать на период высокой пожарной безопасности посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;
— беспрепятственно посещать организации и объекты независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности по вопросам контроля, отнесенным к компетенции Министерства;
— осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами проверку (т. е. останавливать и осматривать) российских и иностранных судов и других плавучих средств с целью обеспечения соблюдения ими требований законодательства РФ в области охраны окружающей природной среды;
— запрещать ввоз на территорию России, а также транзит экологически опасных грузов с нарушениями природоохранных и экологических норм и правил.
Важным направлением контроля органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов является деятельность по исполнению Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».213 В целях его исполнения постановлением Правительства от 19 января 1998 г. № 67 «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» в качестве таких органов определило Минсельхоз, Минприроды России и Федеральную пограничную службу РФ (ныне пограничные органы ФСБ России).
Для пресечения правонарушений должностные лица Минприроды России и его территориальных органов имеют право при исполнении служебных обязанностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства. Данное право предоставлено им Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», а также постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 133 «О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира».
Указанным постановлением Правительства РФ утверждены:
а) перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира, которым предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей, и нормы обеспечения их служебным огнестрельным оружием;
б) перечень типов и моделей служебного и гражданского оружия, патронов к нему и видов специальных средств;
в) перечень отдельных видов и моделей боевого стрелкового оружия и патронов к нему, получаемых в органах внутренних дел во временное пользование Минсельхозом, Минприроды России, Федеральным агентством по рыболовству и их территориальными органами.
Следует сказать, что охота на зверей и птиц в Российской Федерации (объекты животного мира) осуществляется на основании краткосрочных и долгосрочных лицензий, выдаваемых Минсельхозом России и его территориальными органами (охотничьими инспекциями и др.). Процедура выдачи долгосрочных лицензий определена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1574 «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира», а также Положением о порядке выдачи долгосрочных лицензий, утвержденным приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. № 569.
К полномочиям Правительства РФ отнесено также установление размеров платы за пользование объектами животного мира. Так, постановлением Правительства от 4 января 2000 г. № 1 утверждены Предельные размеры платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Например, предельный размер платы за отстрел лося или медведя составляет от 3 до 6 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), благородного оленя — 2-4 МРОТ, сибирского горного козла, серны — 2-3 МРОТ, кабана — 1-2 МРОТ, бобра — 0,1-0,5 МРОТ и т. д.
В целях сохранения ценных видов водных биологических ресурсов, в том числе занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Правительством постановлением от 26 сентября 2000 г. № 724 внесены изменения в таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам.
Первая группа такс предусматривает исчисление размера взыскания за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов во внутренних рыбохозяйственных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Например, за 1 экземпляр независимо от размера и веса незаконно выловленных биологических ресурсов установлена следующая такса в рублях: белуга, калуга — 12 500, амурский, русский, персидский, сибирский осетр — 8350, лосось — 1250 и т. д.
Вторая группа такс предназначена для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный указанными выше субъектами, уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Так, за незаконный вылов 1 экземпляра независимо от размера и веса установлены таксы: атлантический осетр — 16 700, азовская белуга — 15 000, сахалинский осетр, шип — 12 500 рублей и т. д.
Административная ответственность за правонарушения в сфере окружающей среды применяется уполномоченным на то органом исполнительной власти государства, должностным лицом соответствующего государственного органа или судом.
С учетом неблагополучной экологической обстановки в стране, распространенности экологических правонарушений в КоАП РФ включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать административные дела, контрольные органы по охране окружающей природной среды, органы экологического контроля, органы Минприроды, органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков.
Административная ответственность может быть возложена как на физических, так и на юридических лиц. Перечень административных экологических правонарушений дается в КоАП, где они группируются в зависимости от объекта посягательства:
— посягающие на право государственной собственности на природные ресурсы (гл. 7 и 8);
— посягающие на конкретные компоненты окружающей среды — землю (ст. ст. 7.1, 7.4, 8.6), недра (ст. ст. 8.9-8.11), водные ресурсы (ст. 7.6), лесной фонд (ст. ст. 7.9, 7.10, 8.25), атмосферный воздух (ст. ст. 8.21), животный мир (ст. ст. 7.11, 8.29, 8.33, 8.37);
— объекты, представляющие особую хозяйственную, культурную, экономическую, санитарно-гигиеническую и иную ценность (государственные заповедники, заказники, национальные природные парки, заповедно-охотничьи хозяйства и др.) — ст. 8.39;
— нарушения, в которых природные объекты выступают в качестве дополнительных (нарушения порядка продажи охотничьего оружия — ст. 20.8; нарушения правил пожарной безопасности — ст. 20.4; незаконная порубка, выкапывание деревьев, кустарников или лиан — ст. 8.28; нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов и др.).
За совершение экологических административных правонарушений могут применяться: предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения.
За наиболее серьезные экологические правонарушения законодатель предусматривает уголовную ответственность.
Введенная специальная 26-я глава об ответственности за экологические преступления является одной из новелл УК РФ 1996 г.
В прежнем УК РСФСР было более десятка норм об охране природы, но содержались они в различных главах, в основном среди норм о хозяйственных преступлениях.
Ныне в рассматриваемой главе содержатся семнадцать статей, предусматривающих уголовную ответственность. В частности, предусмотрена ответственность за экоцид (ст. 358 УК РФ), уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства (ст. 243), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды (ст. 237). Эти составы преступлений размещены в других главах УК РФ, но они устанавливают ответственность за деяния, также сопряженные с причинением вреда природной среде.
Таким образом, появилось, наконец, четкое определение в законе круга экологических преступлений, позволяющее выстроить их в систему, и узаконено само название этих посягательств, прежде вызывавшее споры. Суть, однако, не в этом. Главное — изменился подход к общественной и правовой оценке экологических правонарушений и преступлений.
По мнению профессора М. М. Бринчука, «исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхакту- альна... Есть основание считать, что дефекты в исполнительной власти являются одной из основных причин острого экологического кризиса в нашей стране.
Применительно к деятельности органов исполнительной власти стоят две важнейшие взаимосвязанные задачи: создание оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и реализация задач и функций управления, которые на них возлагаются».
Изучение зарубежного опыта природоохранной деятельности в экономически развитых странах показывает, что осознание ими современного экологического кризиса, которое произошло в конце 60-70-х гг. ХХ в., проявилось в формировании развитого законодательства и создании специализированных мощных органов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законодательства. Так, в США с 1970 г. действует федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее в своем штате 10 000 сотрудников (из них более 1000 — юристы). В небольшой Голландии, где экологическая ситуация несравнима с российской, в министерстве охраны окружающей среды и общественного строительства занято 3500 специалистов.
Министр же природных ресурсов Российской Федерации в докладе «О мерах по совершенствованию природоохранной деятельности в Российской Федерации» на заседании Правительства РФ 29 декабря 2000 г. высказался за усиление экологического аудита и существенное уменьшение числа контролеров, т. е. предложил заменить экологический контроль лишь аудитом. Его мнение прямо противоположно позиции ученых, так как в резолюции Всероссийского совещания по борьбе с экономическими правонарушениями еще в мае 1996 г. участники совещания обратились с просьбой к Правительству РФ признать нецелесообразным сокращение штатной численности природоохранных органов, поскольку штат Минприроды России составляет около 5 тыс. сотрудников.
В связи со сложившейся экологической ситуацией в стране Б. Н. Ельцин в том же 1996 г. отмечал: «Прежде всего подлежат укреплению контрольно-инспекционные органы этой системы, возможности которых сейчас совершенно недостаточны: на 17 млн кв. км территории России приходится всего около 15 тысяч природоохранных инспекторов».
41. Понятие и правовые основы организации системы образования
Образование — целенаправленный процесс обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, сопровождающийся констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), которые удостоверяются соответствующими документами.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 43) общедоступным и бесплатным являются дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование. При этом основное общее образование является обязательным. Право на бесплатное высшее образование может быть реализовано только на конкурсной основе.
Правовыми актами, регламентирующими получение образования, являются Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании», Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» и другие федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов, а также органов законодательной и исполнительной властей субъектов Федерации по различным вопросам.
Общие требования к содержанию образования заключаются в следующем:
1) оно является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества и укрепление и совершенствование правового государства;
2) содержание образования должно обеспечивать адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное общество и мировую культуру; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества;
3) профессиональное образование любого уровня должно обеспечивать получение обучающимися профессии и соответствующей квалификации.
Образовательные учреждения в зависимости от форм собственности подразделяются на государственные, муниципальные и частные, т. е. негосударственные и немуниципальные.
Образовательный процесс осуществляется в учреждениях нескольких типов и видов:
1) дошкольные;
2) общеобразовательные — начальные, средние школы, в том числе с углубленным изучением предметов, лицеи, гимназии;
3) начального профессионального образования — профессиональные училища, профессиональные лицеи — центры непрерывного профессионального образования; учебно-курсовые комбинаты (пункты); учебно-производственные центры, технические школы, вечерние и другие образовательные учреждения данного вида;
4) среднего специального образования — техникумы (училища, школы); колледжи, техникумы — предприятия (учреждения);
5) высшего профессионального образования — университеты, академии, институты.
6) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс (дополнительного образования для взрослых и детей, специальные для лиц с отклонениями в развитии и др.)
Различия между видами общеобразовательных учреждений и учреждений начального и среднего профессионального образования определены в типовых положениях, а между видами высших учебных заведений — в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Учредителями государственных образовательных учреждений являются органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и государственные органы управления образованием: Министерство образования и науки Российской Федерации, другие федеральные органы исполнительной власти, государственные органы управления субъектов Федерации.
Учредителями муниципального образовательного учреждения являются органы местного самоуправления.
Учредителями образовательных учреждений могут быть также отечественные и иностранные организации всех форм собственности, их объединения (ассоциации, союзы); общественные и религиозные организации (объединения), граждане РФ и иностранные граждане.
Учредителями образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные программы и программы правоохранительных органов может быть только Правительство Российской Федерации, а учреждений закрытого типа для детей и подростков с общественно опасным (девиантным) поведением — могут быть только федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов Федерации.
Основой государственной политики Российской Федерации в области образования является, согласно Закону об образовании, Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ.
В ней отмечается, что в начале 1998/99 учебного года в России функционировали: 2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования, в которых обучались 2052 тысячи человек, в том числе 935 государственных и 60 негосударственных колледжей; 587 государственных вузов, в которых обучались более 3,3 миллиона человек и 334 негосударственных вузов, в которых обучались 250,7 тысяч человек.
Однако назначенный министром образования А. Фурсенко отмечал в 2004 году, что количество вузов «непомерно возросло и достигло 3200».
В реализации единой государственной политики важная роль отводится государственным образовательным стандартам, образовательным программам; лицензированию, аккредитации и аттестации образовательных учреждений независимо от форм их собственности.
Государственные образовательные стандарты. В соответствии с Правилами разработки, утверждения и введения в действие государственных образовательных стандартов ГОС начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, утвержденными постановлением Правительства РФ от 21 января 2005 г. № 36 ГОС начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального утверждаются не реже одного раза в 10 лет.
Государственные образовательные стандарты профессионального образования разрабатываются с учетом актуальных и перспективных потребностей развития науки, культуры, техники и технологий, экономики и социальной сферы с привлечением заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственнообщественных объединений, действующих в системе профессионального образования, и при участии работодателей или объединений работодателей, а также представителей научных сообществ.
Министерство образования и науки Российской Федерации:
а) устанавливает по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти соотношение федерального компонента, регионального (национально-регионального) компонента и компонента образовательного учреждения (организации) ГОС профессионального образования с учетом уровня и профиля основных образовательных программ профессионального образования;
б) организует разработку федеральных компонентов ГОС профессионального образования и согласовывает их с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
в) утверждает и вводит в действие федеральные компоненты ГОС профессионального образования;
г) устанавливает порядок внесения изменений в федеральные компоненты ГОС профессионального образования.
Региональные (национально-региональные) компоненты ГОС профессионального образования:
— разрабатываются образовательными учреждениями (организациями) по инициативе органа исполнительной власти субъекта Федерации и отражаются в основных образовательных программах профессионального образования;
— утверждаются и вводятся в действие образовательными учреждениями (организациями).
Компоненты образовательного учреждения (организации) ГОС профессионального образования разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие образовательными учреждениями (организациями) и отражаются в основных образовательных программах профессионального образования.
Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности. Они подразделяются: а) на общеобразовательные и б) профессиональные, которые в свою очередь делятся на основные и дополнительные.
Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, создание основы для сознательного выбора и освоения профессиональных программ. Они формируются применительно к дошкольному и видам общего образования: начального общего, среднего общего образования.
Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного приобретения профессионального и повышения общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. К ним относятся программы начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования.
Основные образовательные программы высшего профессионального образования могут быть реализованы непрерывно и по ступеням.
Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» определено, что в Российской Федерации устанавливаются следующие ступени высшего профессионального образования:
1) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр» со сроком обучения не менее чем 4 года;
2) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации «дипломированный специалист» со сроком обучения не менее чем 5 лет;
3) высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «магистр» со сроком обучения не менее чем 6 лет.
Образовательные программы осваиваются в образовательных учреждениях в форме очной, очно-заочной (вечерней), заочной; в форме семейного образования, самообразования и экстерната.
Лицензирование, т. е. выдача лицензии на право ведения образовательной деятельности, осуществляется государственным органом управления образованием или уполномоченным органом местного самоуправления по месту нахождения образовательного учреждения на основании заключения экспертной комиссии. Лицензия может быть выдана при наличии соответствующих условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, отвечающая установленным государственным и местным требованиям. Эти требования относятся к материально-технической базе, санитарно-гигиеническим нормам, укомплектованности необходимыми научно-педагогическими кадрами и др.
Важно подчеркнуть, что при определении таких требований предметом экспертизы не являются содержание, организация и методика образовательного процесса. Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796,229 определены органы и порядок лицензирования поименованных в нем образовательных учреждений. Например, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки осуществляет лицензирование образовательной деятельности:
а) образовательных учреждений высшего профессионального образования по всем реализуемым ими программам, кроме общеобразовательных;
б) военных образовательных учреждений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;
в) образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти;
г) научных организаций по программам послевузовского профессионального образования и других образовательных учреждений.
Государственные органы управления образованием субъектов Федерации и органы местного самоуправления осуществляют лицензирование образовательной деятельности соискателей лицензий на своей территории, за исключением учреждений, лицензирование деятельности которых отнесено к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки.
Важное значение имеет приложение к лицензии, в котором указываются:
— перечень образовательных программ, направлений и специальностей подготовки, по которым предоставляется право ведения образовательной деятельности, их уровень (ступени) и направленность, нормативные сроки освоения;
— квалификация, которая будет присваиваться по завершении образования выпускникам;
— контрольные нормативы и предельная численность обучающихся.
Лицензия выдается на три года и без приложения считается недействительной.
Аттестация образовательных учреждений имеет целью установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям ГОС. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее половины его выпускников в течение трех последних лет.
По общему правилу, аттестация проводится один раз в пять лет Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в соответствии с Положением о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений, утвержденной приказом Министерства образования Российской Федерации от 22 мая 1998 г. № 1327 (в ред. приказа от 11 августа 2000 г. № 2439).
Условием аттестации образовательного учреждения, выдающего документ об образовании, являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет, предшествующих аттестации.
Первая аттестация вновь созданного образовательного учреждения может проводиться по его заявлению после первого выпуска обучавшихся, но не ранее чем через три года после получения лицензии при условии положительных результатов итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников.
Основными принципами аттестации образовательного учреждения являются объективность, гласность, компетентность, соблюдение норм педагогической этики.
Аттестация проводится по заявлению образовательного учреждения один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом.
До создания государственной аттестационной службы аттестация проводится:
а) Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки — образовательных учреждений, за исключением учреждений начального профессионального образования, а также российских образовательных учреждений, находящихся за пределами Российской Федерации;
б) государственными органами управления образованием субъектов Федерации либо по их поручению или доверенности органами местного самоуправления, либо государственными аттестационными службами субъектов Федерации — учреждений начального профессионального образования и других образовательных учреждений всех типов и видов, расположенных на территории данных субъектов Федерации.
Затраты на проведение аттестации оплачиваются образовательным учреждением.
Для аттестации образовательного учреждения решением органа (службы), проводящего аттестацию, создается аттестационная комиссия.
В состав аттестационной комиссии, как правило, включаются представители образовательных учреждений, научных организаций, методических служб, профессиональных общественных организаций и объединений, кроме лиц, находящихся на оплачиваемой работе в аттестуемом образовательном учреждении.
Порядок работы аттестационной комиссии регламентируется положением, утверждаемым органом (службой), проводящим аттестацию.
Сроки проведения аттестации образовательного учреждения и ее продолжительность устанавливаются органом (службой), проводящим аттестацию.
Для проведения аттестации образовательное учреждение представляет следующие документы:
а) заявление с приложением информационной карты (паспорта) образовательного учреждения;
б) копию устава образовательного учреждения;
в) копию лицензии на образовательную деятельность;
г) учебный план образовательного учреждения;
д) гарантийное письмо об оплате затрат, связанных с проведением аттестации;
е) данные о результатах итоговых аттестаций выпускников в течение трех последних лет;
ж) материалы, отражающие специфику образовательной деятельности, представляются дополнительно по желанию образовательного учреждения.
При аттестации образовательного учреждения устанавливаются:
1) исполнение образовательным учреждением требований ГОС при организации обучения по образовательным программам соответствующего уровня и направленности в части обязательного минимума содержания основных образовательных программ; максимального объема учебной нагрузки обучающихся; полноты выполнения основных образовательных программ — на основе экспертизы учебных планов, образовательных программ, реализуемых образовательным учреждением, расписания учебных занятий, классных (групповых) журналов;
2) соответствие содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям ГОС — на основе результатов итоговых аттестаций и (или) выполнения специализированных тестовых заданий, контрольных и других квалификационных работ, рекомендованных к применению государственным органом управления образованием соответствующего уровня.
Форма и процедура проведения аттестации, аттестационные технологии, критерии аттестации определяются органом (службой), осуществляющим аттестацию.
По итогам работы аттестационная комиссия составляет заключение, которое подписывается всеми ее членами и доводится до сведения коллектива образовательного учреждения. Член комиссии, имеющий особое мнение, может изложить его в письменной форме.
В случае, если образовательное учреждение реализует образовательные программы разных уровней, заключение аттестационной комиссии должно содержать выводы об аттестации образовательного учреждения по образовательной программе каждого уровня. Отрицательное заключение по одной из реализуемых образовательных программ является основанием для признания образовательного учреждения не аттестованным по этой образовательной программе.
Заключение аттестационной комиссии является основанием для издания в 2-недельный срок с момента оформления заключения проводящим аттестацию органом (службой) приказа о признании образовательного учреждения аттестованным или не аттестованным по соответствующим образовательным программам.
Приказ и копия заключения аттестационной комиссии в 2-недельный срок со дня издания приказа выдаются (высылаются) образовательному учреждению и его учредителю (учредителям).
Повторная аттестация может проводиться по требованию образовательного учреждения не ранее чем через 12 месяцев с момента отказа ему в государственной аккредитации.
Отрицательное заключение аттестационной комиссии может быть обжаловано в судебном порядке только в части процедуры аттестации.
На каждое образовательное учреждение, проходящее аттестацию, формируется аттестационное дело, состоящее из: документов, представляемых образовательным учреждением на аттестацию; приказа органа (службы), проводящего аттестацию, о создании аттестационной комиссии; заключения аттестационной комиссии; приказа органа (службы), проводящего аттестацию, о признании образовательного учреждения аттестованным или неаттестованным и других документов, связанных с проведением аттестации.
Аттестационное дело хранится в органе (службе), проводившем аттестацию, до следующего срока прохождения аттестации образовательным учреждением.
Положительное заключение аттестационной комиссии является условием для получения образовательным учреждением государственной аккредитации.
Аккредитация означает юридическое признание прав и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне, не ниже официально признанной нормы. Целью аккредитации образовательного учреждения является установление (подтверждение на очередной срок) его аккредитационного статуса по типу (например, вуз) и виду (институт, академия, университет) с установлением перечня образовательных программ, по которым учреждение имеет право выдавать выпускникам документы об образовании государственного образца.
И только с момента государственной аккредитации, подтвержденной свидетельством о государственной аккредитации (с приложением), образовательное учреждение приобретает определенные права, в том числе на выдачу своим выпускникам документа об образовании государственного образца.
Вузы аккредитуются на срок не более 5 лет с выдачей свидетельства о государственной аккредитации и приложения к нему. Сведения о вузах, получивших свидетельства об аккредитации, вносятся в реестр аккредитованных вузов.
Аккредитацию вуза проводит федеральный орган управления высшим профессиональным образованием — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (далее: аккредитационнй орган) на основании заключения об аттестации, результатов экспертизы показателей вуза и критериев аккредитации для вузов различных видов, утверждаемых аккредитационным органом.
С целью информационно-методического сопровождения аккредитации, обеспечения объективности принимаемых решений формируется центральный банк данных по вузам России, включающий показатели деятельности вузов, учитываемые при принятии решения об аккредитации. Затраты на информационно-методическое сопровождение аккредитации оплачиваются вузом по договору, который заключается им с организацией, осуществляющей информационно-методическое сопровождение. Форма примерного договора утверждается аккредитационным органом.
Вопросы аккредитации рассматриваются коллегиальным органом аккредитационного органа, в состав которого включаются представители федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем ведении вузы, общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего профессионального образования, руководители вузов.
Решение об аккредитации вуза утверждается распорядительным документом аккредитационного органа, на основании которого вузу выдается свидетельство о государственной аккредитации (далее: свидетельство).
Свидетельство является документом, подтверждающим статус вуза, соответствие содержания и качества подготовки выпускников по аккредитованным программам требованиям ГОС, право вуза на выдачу своим выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования. Свидетельство подписывается руководителем аккредитационного органа и заверяется печатью этого органа.
Аккредитационный орган утверждает форму бланка свидетельства и форму приложения к нему, обеспечивает изготовление, учет и хранение бланков. Бланк свидетельства является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, учетную серию и номер. Приложение к свидетельству оформляется на специальной бумаге, сшивается и заверяется печатью.
В свидетельстве указываются регистрационный номер, дата выдачи и срок действия свидетельства, местонахождение (юридический адрес) вуза и его полное наименование, включающее название (в том числе специальное, например, консерватория), вид вуза (институт, академия, университет), организационно-правовая форма.
Если при аккредитации устанавливается, что статус вуза отличается от указанного в его наименовании, вузу выдается на срок не более 6 месяцев временное свидетельство с указанием его наименования. Такое свидетельство дает вузу на соответствующий срок все права высшего учебного заведения, имеющего государственную аккредитацию. Постоянное свидетельство выдается вузу на основании заявления и учредительных документов с наименованием вуза, приведенным в соответствие с установленным при аккредитации статусом.
В приложении к свидетельству указываются аккредитованные программы всех уровней образования, реализуемые вузом, а также ступени образования, квалификации (степени), которые будут присваиваться выпускникам, наименование и местонахождение филиалов, перечень аккредитованных программ, реализуемых в каждом филиале.
Свидетельство без приложения недействительно.
Свидетельство действительно в течение срока аккредитации, по истечении которого оно утрачивает силу.
Возобновление действия свидетельства осуществляется в том же порядке, что и его получение.
Внесение в свидетельство дополнений, касающихся аккредитованных программ вуза и филиалов, оформляется соответствующим приложением к свидетельству.
Для проведения аккредитации руководитель вуза направляет в аккредитационный орган заявление, заверенное подписью и печатью учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, с приложением к нему показателей вуза по формам, утверждаемым аккредитационным органом, копию заключения об аттестации вуза.
Все документы, представленные для аккредитации, регистрируются аккредитационным органом и хранятся в течение срока действия свидетельства. Порядок рассмотрения документов при проведении аккредитации устанавливается аккредитационным органом. Период рассмотрения документов, проведения аккредитации и принятия соответствующего решения не должен превышать четырех месяцев.
Наличие в представленных документах недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа вузу в приеме документов.
Филиалы вуза, прошедшие аттестацию, проходят аккредитацию в составе высшего учебного заведения, структурным подразделением которого они являются.
Вуз имеет право на отзыв заявления об аккредитации до принятия решения аккредитационным органом.
Отрицательное заключение по результатам аттестации является основанием для отказа вузу в аккредитации.
Аккредитационный орган своим распорядительным документом может приостановить действие либо аннулировать выданное им свидетельство (лишить вуз аккредитации) полностью или по отдельным указанным в приложении к свидетельству образовательным программам в случае:
а) представления учредителем (учредителями) или органом, осуществляющим полномочия учредителя, соответствующего заявления;
б) обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для аккредитации;
в) нарушения вузом требований законодательства РФ в области образования;
г) приостановления действия лицензии либо аннулирования ее;
д) получения отрицательного заключения по результатам аттестации, проведенной в период действия свидетельства;
е) предъявления рекламации государственного органа, проводившего аттестацию вуза.
В случае изменения обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия свидетельства, его действие по решению аккредитационного органа может быть возобновлено.
Соответствующие распорядительные документы аккредитационного органа доводятся до сведения вуза, учредителя (учредителей) или органа, осуществляющего полномочия учредителя, и органа управления образованием субъекта Федерации, на территории которого находится вуз.
Распорядительный документ аккредитационного органа об аннулировании свидетельства является основанием для исключения вуза из реестра аккредитованных вузов.
Повторная в течение двух лет рекламация государственного органа, осуществляющего аттестацию вузов, на качество образования и (или) несоответствие его требованиям соответствующего ГОС влечет за собой лишение вуза аккредитации, оформляемое распорядительным документом аккредитационного органа. Возобновление действия свидетельства в этом случае осуществляется в порядке, установленном для его получения.
В случае ликвидации или реорганизации вуза (слияния, присоединения, разделения, выделения), изменения его организационноправовой формы, статуса аккредитация вуза утрачивает силу и выданное ранее свидетельство признается недействительным, о чем делается соответствующая запись в реестре аккредитованных вузов.
При проведении в период действия свидетельства реорганизации, ликвидации вуза он обязан представить в аккредитационный орган соответствующую информацию и вернуть свидетельство.
При утрате свидетельства, изменении наименования, юридического адреса, частичном изменении состава учредителей вуза допускается переоформление свидетельства, которое осуществляется аккредитационным органом на основе заявления вуза и документов, подтверждающих эти изменения.
Решение об аккредитации вуза или об отказе в его аккредитации может быть обжаловано в суд в установленном законодательством РФ порядке.
Сведения о вузах, прошедших аккредитацию и получивших свидетельства, с перечнем аккредитованных программ, а также сведения о вузах, действие свидетельства которых приостановлено или аннулировано, вносятся аккредитационным органом в реестр аккредитованных вузов и публикуются в периодических изданиях этого органа.
42. Органы управления образованием в Российской Федерации
К государственным органам исполнительной власти, осуществляющим непосредственно управление образованием, относятся:
1) Министерство образования и науки РФ;
2) федеральные министерства и ведомства и их структурные органы.
3) органы государственного управления образованием субъектов Федерации.
Рассмотрим полномочия Министерства образования и науки РФ.
Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере молодежной политики, воспитания, опеки и попечительства, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений.
Министерство образования и науки РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию.
В соответствии с Положением о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280,230 оно осуществляет следующие полномочия:
1) вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
2) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
— порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, включая профессиональное образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочих и специалистов в федеральных образовательных учреждениях;
— перечень профессий (специальностей), по которым осуществляются профессиональное образование и профессиональная подготовка в образовательных учреждениях;
— положение и порядок создания филиалов федеральных государственных учреждений высшего и среднего профессионального образования;
— формы документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, порядок их выдачи, включая подтверждение, признание и установление эквивалентности этих документов за рубежом в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Так, приказом Минобрнауки России от 10 марта 2005 г. № 65 утверждена Инструкция о порядке выдачи документов государственного образца о высшем профессиональном образовании, заполнении и хранении соответствующих бланков документов;231
— федеральные компоненты ГОС, федеральные требования к содержанию образования, общеобразовательным и профессиональным образовательным программам, учебным планам;
— положение об итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений;
— положение об аспирантуре и докторантуре в высших учебных заведениях и научных организациях независимо от ведомственной принадлежности;
— порядок аттестации руководящих и педагогических работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, а также установления образовательных цензов для педагогических работников;
— порядок приема всех категорий обучающихся, порядок перевода обучающегося из одного учебного заведения в другое. Например, Порядок перевода студентов из одного среднего специального учебного заведения в другое среднее специальное учебное заведение и из высшего учебного заведения в среднее специальное учебное заведение утвержден приказом Министерства от 20 декабря 1999 г. № 1239;
— порядок развития многоуровневой непрерывной системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров;
— нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств;
3) проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;
4) обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;
5) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
Например, Министерство разрабатывает и утверждает положения об экстернате в образовательных учреждениях общего и профессионального образования. Примером тому служит приказ Министерства от 14 октября 1997 г. № 2033, утвердивший Положение об экстернате в государственных и муниципальных высших учебных заведениях и приказ от 23 июня 2000 г. № 1884 «Об утверждении Положения о получении общего образования в форме экстерната»;
Кроме того, приказом Министерства от 26 июня 2000 г. № 1908 утверждено Положение о порядке аттестации педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений.
Целью аттестации является определение соответствия уровня профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников требованиям к квалификации при присвоении им квалификационных категорий.
Основными задачами аттестации являются:
— стимулирование целенаправленного, непрерывного повышения уровня профессиональной компетентности педагогических и руководящих работников;
— обеспечение педагогическими и руководящими работниками образовательных учреждений возможности повышения уровня оплаты труда.
Основными принципами аттестации являются:
— добровольность аттестации на вторую, первую и высшую квалификационную категории для педагогических работников и на высшую категорию для руководящих работников:
— обязательность аттестации руководящих работников и лиц, претендующих на руководящую должность, на первую квалификационную категорию;
— открытость и коллегиальность, обеспечивающие объективное, гуманное и доброжелательное отношение к аттестуемым педагогическим и руководящим работникам.
Квалификационные категории указанным работникам присваиваются сроком на пять лет. Своеобразием данной аттестации является то, что она проводится по заявлению педагога или руководителя и что решение аттестационной комиссии заносится в аттестационный лист.
На уровне субъектов Федерации образованы соответствующие органы управления образованием.
Например, в Санкт-Петербурге образованы комитеты по культуре, науке и высшей школе, по образованию. Так, предметами ведения Комитета по науке и высшей школе являются проведение государственной политики в области науки, высшего послевузовского профессионального образования и соответствующего дополнительного образования, разработка и реализация политики Санкт-Петербурга для решения проблем и развития научно-образовательной сферы с учетом потребностей и долгосрочных приоритетов социальноэкономического развития и решение других вопросов.
К предметам ведения Комитета по образованию отнесены:
— подготовка предложений об особенностях порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования учреждений дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования;
— осуществление федеральной политики в указанных видах образования;
— создание, реорганизация и ликвидация находящихся в собственности Санкт-Петербурга учреждений перечисленных видов образования;
— подготовка предложений о национально-религиозных компонентах государственных образовательных стандартов;
— информационное обеспечение в пределах своей компетенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка примерных учебных планов и программ курсов дисциплин;
— организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации педагогических работников;
— лицензирование и аттестация государственных и негосударственных образовательных учреждений за исключением тех, которые находятся в ведении Комитета по культуре и осуществление иных функций Администрации Санкт-Петербурга в области образования.
Основы управления конкретным образовательным учреждением определены Законом об образовании, а высшим учебным заведением, кроме того, Федеральным законом о высшем и послевузовском профессиональном образовании (ст. 12). Дополнительно управление видами и конкретными образовательными учреждениями регулируются Типовыми положениями и их уставами.
Непосредственное управление образовательными учреждениями осуществляет прошедший аттестацию заведующий, директор, ректор, начальник или другой руководитель.
Статус руководителя государственного образовательного учреждения федерального подчинения определяется Правительством РФ.
Общее руководство высшим учебным заведением осуществляет ученый совет. Он является выборным представительным органом. В его состав входит ректор — председатель ученого совета и проректоры. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием.
Порядок выбора первого состава ученого совета определяется общим собранием (конференцией) преподавателей, научных сотрудников и представителей других категорий работников и обучающихся. В состав ученого совета могут избираться представители всех категорий работников и обучающихся вуза, общественных организаций.
В вузе могут создаваться другие советы по различным направлениям. Порядок выборов, состав, полномочия и другие вопросы деятельности советов определяются уставом вуза.
Факультет возглавляет декан факультета, избираемый ученым советом вуза из числа лиц, имеющих ученую степень или звание. Порядок избрания декана определяется уставом вуза.
Кафедру возглавляет заведующий (начальник). Положения о кафедре и других подразделениях разрабатывает и утверждает вуз в порядке, предусмотренном его уставом.
43. Понятие обороны Российской Федерации и основы ее организации
Статья 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» определяет оборону как систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности территории.
В целях обороны устанавливается воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств.
В целях обороны созданы Вооруженные силы Российской Федерации согласно Указу Президента РФ от 7 мая 1992 г. № 466 «О создании Вооруженных сил Российской Федерации». Они призваны защищать суверенитет, территориальную целостность и другие важные интересы Российской Федерации в случае совершения вооруженной агрессии против нее. Вооруженные силы также могут быть использованы для выполнения задач, вытекающих из международных обязательств Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706 Вооруженные силы могут применяться на территории России в случаях противоправной деятельности националистических и других организаций, направленной на дестабилизацию внутренней обстановки, попытки насильственного свержения конституционного строя, создания незаконных вооруженных формирований и др.
Федеральным законом «Об обороне» установлено, что к обороне привлекаются пограничные войска, внутренние войска МВД России, железнодорожные войска Российской Федерации, войска гражданской обороны, воинские формирования других федеральных органов исполнительной власти.Другие войска, воинские формирования и органы:
1) участвуют в разработке Плана применения Вооруженных сил РФ, федеральных государственных программ вооружения, развития оборонно-промышленного комплекса и оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;
2) участвуют совместно с Вооруженными силами РФ в отражении агрессии против Российской Федерации в соответствии с Планом применения Вооруженных сил РФ;
3) организуют подготовку к совместным с Вооруженными силами РФ действиям в целях обороны;
4) участвуют в подготовке граждан РФ к военной службе;
5) обеспечивают осуществление мероприятий по оперативному оборудованию территории Российской Федерации и по подготовке коммуникаций в целях обороны;
6) привлекаются к совместной с Вооруженными силами РФ оперативной и мобилизационной подготовке;
7) выполняют иные задачи в области обороны в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ.
Вопросы координации деятельности других войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координации строительства и развития других войск и воинских формирований определяются Президентом РФ.
Организация обороны включает:
1) прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы;
2) разработку основных направлений военной политики и положений военной доктрины Российской Федерации;
3) правовое регулирование в области обороны;
4) строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения;
5) мобилизационную подготовку органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций, независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;
6) создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
7) планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
8) обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;
9) развитие науки в интересах обороны;
10) финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных сил РФ, других воинских формирований и органов;
11) международное сотрудничество в целях коллективной безопасности, совместной обороны и другие мероприятия в области обороны.
Общее руководство Вооруженными силами осуществляет Президент РФ, являющийся Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами (ст. 87 Конституции РФ). Кроме того, Законом «Об обороне» определены полномочия Федерального собрания РФ, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, функции организаций и обязанности их должностных лиц в области обороны, а также права и обязанности граждан в этой области.
Так, Президент РФ:
1) определяет основные направления военной политики Российской Федерации;
2) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
3) осуществляет руководство Вооруженными силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
4) в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными силами РФ о ведении военных действий;
5) исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом;
6) принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;
7) утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных сил РФ, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;
8) утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
9) утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;
10) утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;
11) утверждает структуру, состав Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
12) принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований от соединения и выше;
13) утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге Российской Федерации, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;
14) утверждает положения о Министерстве обороны РФ (далее: Минобороны России) и федеральных органах исполнительной власти (органах), уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами, определяет вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в области обороны;
15) утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны;
16) утверждает планы размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;
17) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;
18) издает указы о призыве граждан Российской Федерации на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан Российской Федерации и их распределения между Вооруженными силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом;
19) утверждает предельное количество военнослужащих Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти;
20) осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации.
Полномочия Федерального собрания в области обороны следует рассматривать исходя из полномочий Совет Федерации и Государственной думы.
Например, Совет Федерации:
1) рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной думой федеральными законами о федеральном бюджете;
2) рассматривает принятые Государственной думой федеральные законы в области обороны;
3) утверждает указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению;
4) решает вопрос о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами территории Российской Федерации.
Государственная дума выполняет всего два полномочия:
1) рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете;
2) принимает федеральные законы в области обороны.
Значительные полномочия в области обороны возложены на Правительство РФ, которое:
1) осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
2) руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти;
3) разрабатывает и представляет в Государственную думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете;
4) организует оснащение Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов вооружением и военной техникой по их заказам;
5) организует обеспечение Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов материальными средствами, энергетическими и другими ресурсами и услугами по их заказам;
6) организует разработку и выполнение государственных программ вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
7) организует разработку и выполнение планов перевода (мобилизационных планов) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени, а также планов создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;
8) осуществляет руководство мобилизационной подготовкой федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;
9) осуществляет контроль за подготовкой организаций к выполнению государственного оборонного заказа по выпуску продукции в военное время, за выполнением государственного оборонного заказа организациями, за созданием, развитием и сохранением мобилизационных мощностей, а также за созданием воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти и подготовкой транспортных средств, подлежащих передаче Вооруженным силам РФ в соответствии с законодательством РФ;
10) устанавливает мобилизационные задания федеральным органам исполнительной власти;
11) принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации государственных организаций оборонного промышленного комплекса, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций и определяет порядок их реорганизации и ликвидации;
12) определяет условия финансово-хозяйственной деятельности организаций Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
13) принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации военных образовательных учреждений профессионального образования, факультетов военного обучения и военных кафедр при образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
14) утверждает Положение о военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования;
15) организует разработку планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;
16) определяет порядок выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, а также собственниками транспортных средств военно-транспортной обязанности, подготовки граждан РФ к военной службе, воинского учета, призыва на военную службу и альтернативную гражданскую службу, проведения военно-врачебной экспертизы и военных сборов;
17) утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан РФ к военной службе, проведении военных сборов, военно-врачебной экспертизе, а также перечень военноучетных специальностей;
18) устанавливает штатную численность гражданского персонала Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
19) определяет организацию, задачи и осуществляет общее планирование гражданской и территориальной обороны;
20) определяет порядок предоставления и использования для нужд Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов земель, лесов, вод и других природных ресурсов;
21) устанавливает порядок передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества;
22) организует контроль за экспортом вооружения и военной техники, стратегических материалов, технологий и продукции двойного назначения;
23) определяет порядок расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источники финансирования Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением;
24) ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственные соглашения;
25) устанавливает порядок компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами РФ, в связи с использованием их имущества для нужд обороны;
26) осуществляет иные полномочия в области обороны, возложенные на него Конституцией РФ, законодательством РФ и указами Президента РФ.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обороны.
Организации независимо от форм собственности в соответствии с законодательством РФ:
1) выполняют договорные обязательства, предусмотренные государственным контрактом, заключенным на выполнение государственного оборонного заказа на создание объектов военной инфраструктуры, обеспечение энергетическими и другими ресурсами, производство, поставки и ремонт вооружения и военной техники, другого военного имущества, а также договорные обязательства по подрядным работам и предоставлению услуг для нужд Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
2) выполняют мобилизационные задания по подготовке и созданию на военное время специальных формирований;
3) обеспечивают и принимают участие в выполнении мероприятий по гражданской и территориальной обороне;
4) осуществляют мероприятия, предусмотренные планами перевода экономики страны (мобилизационными планами) на работу в условиях военного времени, планами и заданиями накопления материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов, на основе договоров, заключаемых с федеральными органами исполнительной власти, которым эти задания установлены Правительством РФ;
5) исполняют военно-транспортную обязанность в порядке, устанавливаемом Правительством РФ;
6) осуществляют воинский учет работников и в соответствии с законодательством РФ предоставляют для нужд обороны здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Должностные лица организаций независимо от форм собственности:
1) исполняют свои обязанности в области обороны, предусмотренные для них законодательством РФ;
2) создают работникам необходимые условия для исполнения ими воинской обязанности в соответствии с законодательством РФ;
3) оказывают содействие в создании организаций, деятельность которых направлена на укрепление обороны.
Граждане РФ:
1) исполняют воинскую обязанность в соответствии с федеральным законом;
2) принимают участие в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне;
3) могут создавать организации и общественные объединения, содействующие укреплению обороны;
4) предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Непосредственное руководство Вооруженными силами возложено на Минобороны России. Оно является федеральным органом исполнительной власти, отвечающим за развитие и состояние Вооруженных сил, их боеготовность, воинскую дисциплину, подчиняясь в своей деятельности Президенту РФ.
В соответствии с Положением о Минобороны России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082,245 основными задачами Минобороны России являются:
1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;
2) нормативно-правовое регулирование в области обороны;
3) нормативно-правовое регулирование деятельности Вооруженных сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;
5) координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;
6) организация применения Вооруженных сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;
7) поддержание в необходимой готовности Вооруженных сил;
8) осуществление мероприятий по строительству Вооруженных сил;
9) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
10) выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями (далее: международное военное сотрудничество) и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями (далее: военно-техническое сотрудничество).
Минобороны России осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов, иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты).
Минобороны России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.
Минобороны России осуществляет следующие полномочия:
1) разрабатывает предложения по формированию государственной политики в области обороны и по ее проведению, предложения по военной доктрине и иным документам, определяющим военную политику Российской Федерации;
2) осуществляет самостоятельно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ осуществляется федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ;
3) обобщает практику применения федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов в области обороны, организует работу по созданию и ведению баз данных правовой информации в области обороны, а также подготавливает предложения по совершенствованию федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ в области обороны;
4) совершенствует правовую основу деятельности Вооруженных сил, организует правовую работу в Вооруженных силах;
5) разрабатывает предложения по проектам государственных программ в области обороны, в том числе касающиеся развития оборонного промышленного комплекса, а также предложения по формированию государственного оборонного заказа;
6) разрабатывает предложения, касающиеся расходов на оборону, и представляет их в Правительство РФ, а также координирует работы, выполняемые в целях обороны;
7) осуществляет в качестве органа в области обороны:
— руководство морской деятельностью Российской Федерации в интересах решения оборонных задач;
— руководство созданием и организацией функционирования единой государственной системы освещения подводной и надводной обстановки;
— координацию проведения мероприятий по развитию и использованию прибрежно-береговой инфраструктуры военного и двойного (военного и гражданского) назначения;
— координацию проведения системных исследований морской деятельности Российской Федерации;
— полное государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации;
— государственное регулирование деятельности в области государственной авиации;
— государственный контроль за деятельностью авиационного персонала государственной авиации;
— контроль поисково-спасательного обеспечения полетов;
— расследование, классификацию и учет авиационных происшествий и инцидентов в государственной авиации;
— реализацию государственной политики в области космической деятельности в интересах обороны и безопасности Российской Федерации;
— координацию использования космического пространства в интересах обороны;
— координацию деятельности по контролю околоземного космического пространства;
— организацию работы по созданию космической техники военного назначения и совместно с федеральным органом исполнительной власти по космической деятельности — космической техники двойного назначения в рамках космического раздела федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники;
— реализацию совместно с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти международных космических проектов и программ Российской Федерации в пределах своей компетенции;
— разработку совместно с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти планов запусков космических аппаратов экономического, научного и иного назначения, а также планов запусков космических аппаратов по программам международного сотрудничества, участвуя в их реализации на договорной основе;
8) определяет порядок использования радиочастотного спектра в целях обороны и координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в этой области;
9) обеспечивает защиту Государственной границы РФ в воздушном пространстве и подводной среде;
10) организует взаимодействие с иными федеральными органами исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, по вопросам обороны, а также в пределах своей компетенции организует мероприятия в целях обеспечения безопасности государства;
11) разрабатывает и реализует концепцию и план строительства Вооруженных сил;
12) разрабатывает с участием иных федеральных органов исполнительной власти, в составе которых имеются войска, воинские формирования и органы, план применения Вооруженных сил, мобилизационный план Вооруженных сил, федеральную государственную программу вооружения и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;
13) разрабатывает предложения по мобилизационным планам экономики Российской Федерации, по плану технического прикрытия инфраструктуры железнодорожного транспорта Российской Федерации и по плану гражданской обороны;
14) координирует строительство и применение войск, воинских формирований и органов в интересах обороны;
15) осуществляет контроль реализации планов строительства войск и воинских формирований, планирования применения и применения войск, воинских формирований и органов в области обороны;
16) организует стратегическое развертывание Вооруженных сил, обеспечивает мобилизационное развертывание других войск, воинских формирований и органов;
17) организует и проводит мероприятия по обеспечению боевой и мобилизационной готовности Вооруженных сил;
18) организует и проводит мероприятия оперативной, боевой и мобилизационной подготовки Вооруженных сил;
19) осуществляет подготовку Вооруженных сил к решению задач по их применению совместно с другими войсками, воинскими формированиями и органами;
20) координирует оперативную и мобилизационную подготовку войск, воинских формирований и органов, осуществляет контроль состояния их мобилизационной готовности;
21) организует сохранение, поддержание и совершенствование мобилизационной базы Вооруженных сил;
22) совершенствует и развивает системы управления Вооруженными Силами и координирует в интересах обороны развитие систем управления другими войсками, воинскими формированиями и органами;
23) осуществляет разведывательную деятельность в интересах обороны и в пределах своей компетенции — в интересах безопасности Российской Федерации;
24) организует картографические работы в интересах обороны, осуществляет навигационно-гидрографическое обеспечение морских путей, за исключением трасс Северного морского пути;
25) организует научные исследования в целях обороны, осуществляет в установленном порядке размещение и оплату научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области обороны;
26) организует службу войск и обеспечивает безопасность военной службы в Вооруженных силах;
27) организует деятельность по обеспечению информационной безопасности, защите государственной тайны в Вооруженных силах;
28) подготавливает предложения по численности, составу и структуре Вооруженных сил и координирует в интересах обороны предложения по численности, составу и структуре других войск, воинских формирований и органов;
29) организует комплектование Вооруженных сил;
30) координирует проведение в Российской Федерации мероприятий по воинскому учету;
31) подготавливает предложения по численности граждан РФ, призываемых на военную службу, военные сборы, устанавливает количественные нормы призыва граждан РФ на военную службу, военные сборы и призыва по мобилизации от субъектов Федерации, распределяет их между Вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
32) разрабатывает государственные образовательные стандарты подготовки специалистов с высшим и средним специальным образованием для Вооруженных сил, а также предложения по государственным образовательным стандартам в области обязательной подготовки граждан РФ к военной службе;
33) организует совместно с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления работу по подготовке граждан РФ к военной службе, их призыву и приему на военную службу, переподготовке граждан РФ, пребывающих в запасе;
34) финансирует и обеспечивает учебно-материальной базой на договорной основе организации и общественные объединения, осуществляющие подготовку граждан по военно-учетным специальностям;
35) обеспечивает в пределах своей компетенции реализацию законодательства РФ об альтернативной гражданской службе;
36) формирует и проводит кадровую политику в Вооруженных силах, организует функционирование и оптимизацию системы подготовки военных кадров для Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, осуществляет подготовку, подбор и расстановку кадров в Вооруженных силах;
37) организует деятельность подведомственных Минобороны России образовательных учреждений и научно-исследовательских организаций;
38) организует прохождение военной службы военнослужащими, а также работу (службу) гражданского персонала в Вооруженных силах;
39) обеспечивает укрепление правопорядка и воинской дисциплины в Вооруженных силах;
40) совершенствует систему воспитания военнослужащих Вооруженных сил;
41) организует морально-психологическое обеспечение Вооруженных сил;
42) разрабатывает и реализует меры, направленные на информирование о деятельности Вооруженных сил, повышение в обществе авторитета и престижа военной службы, сохранение и приумножение патриотических традиций, организует в этих целях военно-историческую, культурную работу и иную деятельность;
43) реализует меры правовой и социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
44) организует пенсионное обеспечение граждан, уволенных с военной службы, а также членов их семей в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
45) организует оперативное, техническое, тыловое и финансовое обеспечение Вооруженных сил;
46) организует функционирование и развитие единых систем технического и тылового обеспечения Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов;
47) разрабатывает единую военно-техническую политику в Российской Федерации по вопросам создания и совершенствования вооружения и военной техники и координирует ее проведение;
48) осуществляет размещение и оплату заказов на закупку, сервисное обслуживание, модернизацию, ремонт и утилизацию вооружения и военной техники, капитальное строительство, закупку продовольствия, вещевого и другого имущества, материальных и иных ресурсов для Вооруженных сил, а также в установленном порядке для других войск, воинских формирований и органов в пределах выделенных на эти цели средств;
49) координирует заказы на разработку, закупку, сервисное обслуживание, модернизацию и ремонт вооружения и военной техники общего применения для войск, воинских формирований и органов в целях унификации вооружения и военной техники;
50) организует в установленном порядке в пределах своей компетенции работы по оценке соответствия вооружения и военной техники, а также по сертификации средств защиты информации, стандартизации оборонной продукции и каталогизации предметов снабжения, метрологическому обеспечению войск (сил);
51) организует в установленном порядке патентно-лицензионную, изобретательскую, рационализаторскую работу и учет результатов интеллектуальной деятельности, осуществляет распоряжение от имени Российской Федерации результатами интеллектуальной деятельности, полученными при выполнении государственного оборонного заказа, в том числе исключительными правами на них, а также организует рассмотрение заявок и выдачу патентов на секретные изобретения, относящиеся к средствам вооружения и военной техники;
52) организует эксплуатацию, модернизацию и ремонт вооружения, военной техники и имущества в Вооруженных силах;
53) организует ядерное обеспечение Вооруженных сил, проведение мероприятий по ядерной и радиационной безопасности и физической защите ядерного оружия;
54) осуществляет государственный оборонный заказ ядерного оружия, координирует государственный оборонный заказ ядерных зарядов, ядерных боеприпасов, средств их эксплуатации и испытаний, а также ядерных энергетических установок военного назначения;
55) осуществляет государственный надзор за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения;
56) обеспечивает в Вооруженных силах учет, хранение и расходование материальных ресурсов и финансовых средств в соответствии с установленными порядком и нормами, а также осуществляет контроль финансово-экономической и хозяйственной деятельности Вооруженных сил;
57) организует воинские перевозки автомобильным, железнодорожным, морским, внутренним водным и воздушным транспортом Вооруженных сил, а также в установленном порядке других войск, воинских формирований и органов;
58) реализует совместно с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и организациями мероприятия технического прикрытия, восстановления, разминирования и заграждения участков инфраструктуры железнодорожного транспорта Российской Федерации общего пользования, повышения ее живучести и пропускной способности, устройства обходов узлов, мостов, тоннелей, осуществляет наводку и эксплуатацию наплавных железнодорожных мостов;
59) координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, войск, воинских формирований и органов по вопросам технического прикрытия, восстановления, разминирования и заграждения участков инфраструктуры железнодорожного транспорта Российской Федерации общего пользования, поддержания требуемой степени готовности мобилизационных мощностей, предназначенных для технического прикрытия инфраструктуры железнодорожного транспорта Российской Федерации общего пользования, обеспечения ее устойчивой работы в целях обороны страны и безопасности государства;
60) организует содержание, ремонт и реконструкцию автомобильных дорог специального значения Минобороны России и контроль за организацией технического прикрытия объектов на автомобильных дорогах, имеющих оборонное значение, а также управление движением на автомобильных дорогах в случаях, определенных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
61) разрабатывает и осуществляет комплекс профилактических, лечебных, санаторно-курортных, оздоровительных и реабилитационных мероприятий, направленных на охрану и укрепление здоровья военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных сил, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей, организует деятельность медицинских, санаторно-курортных и оздоровительных учреждений;
62) реализует государственную политику в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
63) реализует государственную политику в области ветеринарного и фитосанитарного надзора в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах в порядке, установленном законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
64) осуществляет экологическое обеспечение Вооруженных сил в целях сохранения и восстановления в ходе повседневной деятельности и боевой подготовки войск (сил) окружающей природной среды, а также снижения воздействия экологически неблагоприятных факторов на личный состав и объекты военной и социальной инфраструктур;
65) организует в Вооруженных силах мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
66) организует противопожарную защиту и гражданскую (местную) оборону в Вооруженных силах;
67) организует в Вооруженных силах, других войсках, воинских формированиях и органах торгово-бытовое обслуживание военнослужащих и членов их семей;
68) осуществляет расквартирование и обустройство войск (сил), управление и распоряжение жилищным фондом, закрепленным за Минобороны России, в соответствии с его назначением, а также организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных силах;
69) проводит государственную экспертизу градостроительной, предпроектной, проектной документации и инвестиционных проектов, осуществляет государственный архитектурно-строительный надзор за качеством строительства объектов военной инфраструктуры Вооруженных сил в соответствии с законодательством РФ;
70) осуществляет государственный надзор на опасных производственных объектах Минобороны России и государственный контроль на всех стадиях жизненного цикла подъемных сооружений и оборудования, работающего под давлением, в составе вооружения и военной техники;
71) осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными силами, а также правомочия в отношении земель, лесов, вод и других природных ресурсов, предоставленных в пользование Вооруженным силам;
72) разрабатывает совместно с иными заинтересованными федеральными органами исполнительной власти предложения по формированию государственной политики в области международного военного сотрудничества и военно-технического сотрудничества, реализует ее в пределах своей компетенции и осуществляет управление в этой области;
73) осуществляет в пределах своей компетенции внешнеполитическую деятельность по вопросам обороны и военной безопасности Российской Федерации, международное военное сотрудничество и военно-техническое сотрудничество;
74) участвует в переговорах по проблемам безопасности, сокращения (ограничения) вооружений и вооруженных сил, а также по другим военным вопросам;
75) организует выполнение в Вооруженных силах международных договоров Российской Федерации и выполняет их в пределах своей компетенции, а также участвует в наблюдении за их выполнением другими государствами — участниками этих договоров;
76) координирует деятельность иных федеральных органов исполнительной власти по реализации международных договоров об ограничении и запрещении ядерных испытаний, осуществляет контроль за выполнением этих договоров их участниками, выполняет функции национального органа по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний;
77) осуществляет сотрудничество с военными ведомствами иностранных государств;
78) организует оказание в установленном порядке иностранным государствам услуг по подготовке национальных военных кадров и технического персонала;
79) утверждает тактико-технические требования к образцам вооружения и военной техники, разрешенным для экспорта, экспортную комплектацию продукции военного назначения, а также основные положения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ военного назначения, разрешенных для экспорта;
80) осуществляет военно-техническое сопровождение поставок продукции военного назначения, предназначенной для экспорта, в том числе контроль качества и приемку указанной продукции;
81) реализует высвобождаемые из наличия Вооруженных сил вооружение и военную технику, запасные части и комплектующие изделия к ним, а также боеприпасы и другое имущество в порядке, установленном законодательством РФ;
82) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ.
Оперативное управление Вооруженными силами осуществляет Генеральный штаб, содержанием деятельности которого является разработка предложений по военной доктрине Российской Федерации, плана строительства Вооруженных сил, федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, мобилизационных плана и выполняет другие функции.
Для оперативного управления Вооруженными силами существуют военные округа (например, Ленинградский военный округ) и флоты (например, Балтийский и Северный флоты). Военные округа действуют в соответствии с Положением о них, утвержденным Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 901.246 В пределах своих границ военные округа осуществляют оперативное руководство объединениями, соединениями и воинскими частями видов и родов Вооруженных сил.
В организации обороны и руководстве Вооруженными силами определенное место отводится военным советам, которые создаются Президентом РФ в видах Вооруженных сил, в родах войск, в военных округах и на флотах.
В систему органов управления обороной входят военные комиссариаты, образуемые в городах и районах, возглавляемые военными комиссарами. Они действуют в соответствии с Положением о военных комиссариатах, утвержденным Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1372.
Для понимания организационных мероприятий, проводимых государственными органами власти в области обороны, необходимо уяснение таких понятий, как «состояние войны», «военное положение», «мобилизация», «гражданская оборона», «территориальная оборона».
Состояние войны объявляется федеральным законом в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государств, а также в случае необходимости выполнения международных договоров Российской Федерации.
С момента объявления состояния войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.
Основания и порядок введения и отмены военного положения, а также режим военного положения определяется Конституцией РФ (ст. 87) и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».
Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы применяются в период действия военного положения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры:
1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;
3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;
4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;
6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;
8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;
9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;
10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;
11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;
12) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;
13) запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;
14) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;
15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;
16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;
17) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;
18) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;
19) прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.
Кроме того, на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления не проводятся.
Порядок мобилизационной подготовки и проведения мобилизации определяется федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»249 под мобилизационной подготовкой в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий, проводимых в мирное время, по заблаговременной подготовке экономики Российской Федерации, экономики субъектов Федерации и экономики муниципальных образований, подготовке органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, подготовке Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» специальных формирований (далее: специальные формирования) к обеспечению защиты государства от вооруженного нападения и удовлетворению потребностей государства и нужд населения в военное время.
Под мобилизацией в Российской Федерации понимается комплекс мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов Федерации и экономики муниципальных образований, переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени, переводу Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований на организацию и состав военного времени.
Мобилизация в Российской Федерации может быть общей или частичной.
В содержание мобилизационной подготовки и мобилизации входят:
1) нормативное правовое регулирование в области мобилизационной подготовки и мобилизации;
2) научное и методическое обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации;
3) определение условий работы и подготовка органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций к работе в период мобилизации и в военное время;
4) проведение мероприятий по переводу органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций на работу в условиях военного времени;
5) подготовка Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований к мобилизации;
6) проведение мобилизации Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований;
7) разработка мобилизационных планов экономики Российской Федерации, экономики субъектов Федерации и экономики муниципальных образований, мобилизационных планов Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований (далее: мобилизационные планы);
8) подготовка экономики Российской Федерации, экономики субъектов Федерации и экономики муниципальных образований, подготовка организаций к работе в период мобилизации и в военное время;
9) проведение мероприятий по переводу экономики Российской Федерации, экономики субъектов Федерации и экономики муниципальных образований, переводу организаций на работу в условиях военного времени;
10) оценка состояния мобилизационной готовности Российской Федерации;
11) создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований и нужд населения в военное время;
12) создание и подготовка специальных формирований, предназначенных при объявлении мобилизации для передачи в Вооруженные силы РФ или использования в их интересах, а также в интересах экономики Российской Федерации;
13) подготовка техники, предназначенной при объявлении мобилизации для поставки в Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские формирования, органы и специальные формирования или использования в их интересах;
14) создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного и государственного резервов, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов;
15) создание и сохранение страхового фонда документации на вооружение и военную технику, важнейшую гражданскую продукцию, объекты повышенного риска, системы жизнеобеспечения населения и объекты, являющиеся национальным достоянием;
16) подготовка и организация нормированного снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами, его медицинского обслуживания и обеспечения средствами связи и транспортными средствами в период мобилизации и в военное время;
17) создание в установленном порядке запасных пунктов управления органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций и подготовка указанных пунктов управления к работе в условиях военного времени;
18) подготовка средств массовой информации к работе в период мобилизации и в военное время;
19) организация воинского учета в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях;
20) подготовка граждан по военно-учетным специальностям для комплектования Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований в период мобилизации и в военное время;
21) бронирование на период мобилизации и на военное время граждан, пребывающих в запасе Вооруженных сил РФ, федеральных органов исполнительной власти, имеющих запас (далее: граждане, пребывающие в запасе) работающих в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях;
22) проведение учений и тренировок по мобилизационному развертыванию и выполнению мобилизационных планов;
23) повышение квалификации работников мобилизационных органов;
24) международное сотрудничество в области мобилизационной подготовки и мобилизации.
Кроме того, для обеспечения Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований транспортными средствами в период мобилизации и в военное время в Российской Федерации устанавливается военно-транспортная обязанность.
Военно-транспортная обязанность распространяется на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, организации, в том числе на порты, пристани, аэропорты, нефтебазы, перевалочные базы горючего, автозаправочные станции, ремонтные организации и иные организации, обеспечивающие работу транспортных средств, а также на граждан — владельцев транспортных средств.
Возмещение государством убытков, понесенных организациями и гражданами в связи с предоставлением в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства транспортных средств и другого имущества, находящихся в их собственности, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Порядок исполнения военно-транспортной обязанности определен Положением о военно-транспортной обязанности, утвержденным Указом Президента РФ от 2 октября 1998 г. № 1175.
Гражданская оборона организуется в целях защиты населения и организаций от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Задачи и организация гражданской обороны определяются Федеральным законом от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
Гражданская оборона — система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
Основными задачами в области гражданской обороны являются:
— обучение населения способам защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
— оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий;
— эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;
— предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты;
— проведение мероприятий по световой маскировке и другим видам маскировки;
— проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— первоочередное обеспечение населения, пострадавшего при ведении военных действий или вследствие этих действий, в том числе медицинское обслуживание, включая оказание первой медицинской помощи, срочное предоставление жилья и принятие других необходимых мер;
— борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий;
— обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению;
— обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий;
— восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— срочное восстановление функционирования необходимых коммунальных служб в военное время;
— срочное захоронение трупов в военное время;
— разработка и осуществление мер, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время;
— обеспечение постоянной готовности сил и средств гражданской обороны.
Силы гражданской обороны — воинские формирования, специально предназначенные для решения задач в области гражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также аварийно-спасательные формирования и спасательные службы.
Вооруженные силы РФ, другие войска и воинские формирования выполняют задачи в области гражданской обороны в соответствии с законодательством РФ.
Для решения задач в области гражданской обороны воинские части и подразделения Вооруженных сил РФ, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом РФ.
В статье 22 Закона «Об обороне» территориальная оборона организуется в целях защиты населения, объектов и коммуникаций на территории Российской Федерации от действий противника, диверсионных или террористических актов, а также введения и поддержания режимов чрезвычайного положения и военного положения.
Общие задачи и организация территориальной обороны определяются Президентом РФ.
44. Воинская обязанность и комплектование Вооруженных сил Российской Федерации
Статья 59 Конституции РФ определяет защиту Отечества как долг и обязанность граждан России, которые реализуются через комплектование Вооруженных сил РФ.
Организация комплектования Вооруженных сил определятся Федеральными законами «Об обороне» от 31 мая 1996 г. и «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., а также Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 19 сентября 1999 г. № 1237, Положением о призыве на военную службу граждан РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 1999 г. № 587 и Положением о подготовке граждан РФ к военной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. № 1441.
Воинская обязанность граждан предусматривает: воинский учет, обязательную подготовку к военной службе, призыв на военную службу, прохождение военной службы по призыву, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.
Рассмотрим некоторые из этих элементов.
Воинский учет граждан РФ организуется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и Положением о воинском учете, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. № 1541.
Под воинским учетом понимается государственная система учета и анализа имеющихся в стране призывных и мобилизационных людских ресурсов. Функционирование системы воинского учета обеспечивается Минобороны России, МВД России, Службой внешней разведки РФ, органами Федеральной службы безопасности РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления и организациями независимо от организационноправовой формы (далее: организации).
Воинский учет осуществляется постоянно и охватывает все категории граждан, подлежащих воинскому учету. Основными требованиями, предъявляемыми к воинскому учету, являются полнота и достоверность данных, характеризующих количественное и качественное состояние призывных и мобилизационных людских ресурсов.
Цели и задачи воинского учета:
— обеспечение исполнения гражданами воинской обязанности, установленной Федеральными законами «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе» и «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации»;
— определение количественного и качественного состава призывных и мобилизационных людских ресурсов в интересах их эффективного использования для обеспечения обороны страны и безопасности государства;
— проведение плановой работы по подготовке необходимых военных специалистов из числа граждан, пребывающих в запасе, для обеспечения мероприятий по переводу Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований с мирного на военное время и последующего их доукомплектования личным составом.
Воинский учет подразделяется на общий и специальный.
На общем воинском учете состоят граждане, которые не забронированы за органами государственной власти, органами местного самоуправления или организациями на период мобилизации и на военное время.
На специальном воинском учете состоят граждане, которые в установленном порядке бронируются за органами государственной власти, органами местного самоуправления или организациями на период мобилизации и на военное время.
Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами районов, городов без районного деления и иных муниципальных (административно-территориальных) образований (далее: военные комиссариаты ) по месту их жительства.
В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет граждан осуществляется органами местного самоуправления.
Граждане обязаны состоять на воинском учете, за исключением граждан:
— освобожденных от исполнения воинской обязанности в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе»;
— проходящих военную службу или альтернативную гражданскую службу;
— отбывающих наказание в виде лишения свободы;
— женского пола, не имеющих военно-учетной специальности;
— постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.
Граждане, подлежащие воинскому учету, обязаны:
а) состоять на воинском учете по месту жительства в военном комиссариате, а в населенном пункте, где нет военных комиссариатов, — в органах местного самоуправления. Граждане, имеющие воинские звания офицеров и пребывающие в запасе Службы внешней разведки РФ и органов Федеральной службы безопасности РФ, состоят на воинском учете в указанных органах;
б) явиться в установленные время и место по вызову (повестке) в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства или временного пребывания, имея при себе военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета или удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу, а также паспорт гражданина РФ. Гражданин, имеющий водительское удостоверение на право управления транспортным средством, должен иметь его при себе;
в) при увольнении с военной службы в запас Вооруженных сил РФ явиться в 2-недельный срок со дня исключения их из списков личного состава воинской части в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства для постановки на воинский учет;
г) сообщить в 2-недельный срок в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства об изменении семейного положения, образования, места работы или должности, места жительства в пределах района, города без районного деления или иного муниципального образования;
д) сняться с воинского учета при переезде на новое место жительства или место временного пребывания (на срок более 3 месяцев), а также при выезде из Российской Федерации на срок свыше 6 месяцев и встать на воинский учет в 2-недельный срок по прибытии на новое место жительства или место временного пребывания либо по возвращении в Российскую Федерацию;
е) бережно хранить военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета), а также удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу; в случае утраты указанных документов в 2-недельный срок обратиться в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства для решения вопроса о получении документов взамен утраченных.
Граждане, подлежащие призыву на военную службу и выезжающие в период проведения призыва на срок более 3 месяцев с места жительства, должны лично сообщить об этом в военный комиссариат или иной орган, осуществляющий воинский учет, по месту жительства.
Граждане, получившие мобилизационные предписания или повестки военного комиссариата, обязаны выполнять изложенные в них требования.
В период мобилизации и в военное время выезд граждан, состоящих на воинском учете, с места жительства или места временного пребывания производится с разрешения военного комиссара по письменным заявлениям граждан с указанием причины убытия и нового места жительства или места временного пребывания.
Граждане (кроме граждан, подлежащих призыву на военную службу, и офицеров запаса) для постановки на воинский учет и снятия с воинского учета сдают военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета) должностному лицу, ответственному за регистрацию граждан, в военном комиссариате. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, граждане для постановки на воинский учет или снятия с воинского учета прибывают в орган местного самоуправления.
Граждане, подлежащие призыву на военную службу, для постановки на воинский учет и снятия с воинского учета и офицеры запаса обязаны лично являться в военные комиссариаты.
Снятие с воинского учета граждан, подлежащих призыву на военную службу, производится по их письменным заявлениям с указанием причины снятия и нового места жительства или места временного пребывания.
Органы внутренних дел при регистрации или снятии с регистрационного учета граждан по месту жительства выявляют граждан, обязанных состоять, но не состоящих на воинском учете, сообщают о них в соответствующие военные комиссариаты или иные органы, осуществляющие воинский учет.
В паспорте гражданина РФ военным комиссариатом делается отметка об отношении гражданина к воинской обязанности.
Первичный воинский учет граждан, пребывающих в запасе, осуществляется органами местного самоуправления по карточкам первичного учета, а граждан, подлежащих призыву на военную службу, — по спискам.
Основными документами, на основании которых осуществляется первичный воинский учет граждан, являются:
— для граждан, пребывающих в запасе, — военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета);
— для граждан, подлежащих призыву на военную службу, — удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу.
Для осуществления первичного воинского учета органы местного самоуправления обязаны:
а) производить постановку на воинский учет (снятие с воинского учета) граждан, пребывающих в запасе, и граждан, подлежащих призыву на военную службу, которые прибывают на их территорию (переезжают в другой район, город) на постоянное место жительства или место временного пребывания (на срок свыше 3 месяцев);
б) выявлять совместно с органами внутренних дел граждан, постоянно или временно проживающих на их территории и подлежащих постановке на воинский учет;
в) вести учет всех организаций, находящихся на их территории; сверять не реже одного раза в год карточки первичного учета и списки граждан, подлежащих призыву на военную службу, с документами воинского учета военного комиссариата, организаций, а также с карточками регистрации или домовыми книгами;
г) оповещать граждан о вызовах в военный комиссариат;
д) направлять по запросам военного комиссара необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, встающих на воинский учет, и гражданах, состоящих на воинском учете;
е) ежегодно представлять в военный комиссариат в сентябре списки юношей 15- и 16-летнего возраста, а до 1 ноября — списки юношей, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет в следующем году;
ж) осуществлять контроль за посещением гражданами, подлежащими призыву на военную службу, лечебно-профилактических учреждений, в которые они направлены для медицинского обследования или освидетельствования;
з) вносить в карточки первичного учета и в списки граждан, подлежащих призыву на военную службу или состоящих на воинском учете, изменения, касающиеся семейного положения, образования, места работы, должности и места жительства, и в 2-недельный срок сообщать о внесенных изменениях в военный комиссариат;
и) разъяснять гражданам их обязанности по воинскому учету, установленные Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» осуществлять контроль за их выполнением.
При снятии граждан с воинского учета:
а) делается отметка о снятии с воинского учета в военном билете и в карточке регистрации или в домовой книге;
б) по решению военного комиссара изымаются мобилизационные предписания у граждан, убывающих за пределы района, города без районного деления или иного муниципального образования, о чем в военном билете делается отметка;
в) составляется список граждан, снятых с воинского учета, который вместе с изъятыми мобилизационными предписаниями в 2-недельный срок представляется в военный комиссариат;
г) карточки первичного учета граждан, снятых с воинского учета, хранятся до очередной сверки с учетными данными военного комиссариата, после чего уничтожаются.
О гражданах, убывших на новое место жительства за пределы района, города без районного деления или иного муниципального образования без снятия с воинского учета, орган местного самоуправления в 2-недельный срок сообщает в военный комиссариат для принятия необходимых мер.
Воинский учет граждан в организациях ведется по личной карточке формы № Т-2, утвержденной бывшим Государственным комитетом РФ по статистике, раздел 2 которой содержит сведения о воинском учете.
Основными документами воинского учета, на основании которых заполняется раздел 2 личной карточки, являются:
— для граждан, пребывающих в запасе, — военный билет (временное удостоверение, выданное взамен военного билета);
— для граждан, подлежащих призыву на военную службу, — удостоверение гражданина, подлежащего призыву на военную службу.
Для осуществления воинского учета руководители, другие ответственные за военно-учетную работу должностные лица (работники) организаций обязаны:
а) проверять при приеме на работу (учебу) у граждан, пребывающих в запасе, военные билеты (временные удостоверения, выданные взамен военных билетов), а у граждан, подлежащих призыву на военную службу, — удостоверения граждан, подлежащих призыву на военную службу. При приеме указанных документов гражданам выдается расписка;
б) установить, состоят ли граждане, принимаемые на работу (учебу), на воинском учете;
в) направлять граждан, подлежащих постановке на воинский учет, в соответствующий орган, осуществляющий воинский учет по месту жительства;
г) обеспечить полноту и качество воинского учета граждан, пребывающих в запасе, и граждан, подлежащих призыву на военную службу, из числа работающих (обучающихся) в организациях (в образовательных учреждениях);
д) сверять не реже одного раза в год сведения о воинском учете граждан в личных карточках с документами воинского учета военных комиссариатов, а в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, — с учетными данными органа местного самоуправления;
е) направлять в 2-недельный срок по запросам военных комиссариатов или иных органов, осуществляющих воинский учет, необходимые для занесения в документы воинского учета сведения о гражданах, встающих на воинский учет, гражданах, состоящих на воинском учете, а также о гражданах, не состоящих, но обязанных состоять на воинском учете;
ж) своевременно оформлять бронирование граждан, пребывающих в запасе, за организацией на период мобилизации и на военное время;
з) ежегодно представлять в соответствующие военные комиссариаты в сентябре списки юношей 15- и 16-летнего возраста, а до 1 ноября — списки юношей, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет в следующем году;
и) оповещать граждан о вызовах в военный комиссариат;
к) обеспечивать гражданам возможность своевременной явки по вызовам (повесткам) в военные комиссариаты для постановки на воинский учет;
л) сообщать в 2-недельный срок в военные комиссариаты о всех гражданах, пребывающих в запасе, гражданах, подлежащих призыву на военную службу, и принятых на работу (учебу) или уволенных с работы (отчисленных из образовательных учреждений);
м) направлять по запросам военного комиссара сведения о численности работников организаций, в том числе забронированных за организацией на период мобилизации и на военное время.
В личных карточках граждан, достигших предельного возраста пребывания в запасе, или граждан, признанных негодными к военной службе по состоянию здоровья, делается отметка «снят с воинского учета по возрасту» или «снят с воинского учета по состоянию здоровья».
Первоначальная постановка граждан на воинский учет осуществляется комиссиями по постановке граждан на воинский учет, создаваемыми в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях федерального значения решением высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению военного комиссара субъекта Федерации.
Комиссия по постановке граждан на воинский учет обязана организовать медицинское освидетельствование граждан, определить их годность к военной службе по состоянию здоровья, провести мероприятия по профессиональному психологическому отбору граждан для определения их пригодности к подготовке по военно-учетным специальностям и принять решение о постановке гражданина на воинский учет либо внести на рассмотрение призывной комиссии вопрос о зачислении в запас гражданина, признанного ограниченно годным к военной службе, или вопрос об освобождении от исполнения воинской обязанности гражданина, признанного негодным к военной службе.
Следует заметить, что в КоАП РФ 2001 г. выделена отдельная глава (гл. 21), устанавливающая административную ответственность за правонарушения в области воинского учета.
К таким правонарушениям отнесены:
Статья 21.1. Непредставление в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, списков граждан, подлежащих первоначальной постановке на воинский учет;
Статья 21.2. Неоповещение граждан о вызове их по повесткам военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет;
Статья 21.3. Несвоевременное представление сведений об изменениях состава постоянно проживающих граждан или граждан, пребывающих более трех месяцев в месте временного пребывания, состоящих или обязанных состоять на воинском учете;
Статья 21.4. Несообщение сведений о гражданах, состоящих или обязанных состоять на воинском учете.
Статья 21.5. Неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету;
Статья 21.6. Уклонение от медицинского обследования;
Статья 21.7. Умышленная порча или утрата документов воинского учета.
Субъектами указанных правонарушений являются не только граждане РФ, обязанные состоять на воинском учете, но и должностные лица, ответственные за военно-учетную работу. Санкции за перечисленные правонарушения предусматриваются в виде административных штрафов в размере от одной второй до десяти минимальных размеров оплаты труда..
Законодательством РФ предусмотрены обязательная и добровольная подготовка к военной службе.
Обязательная подготовка гражданина к военной службе предусматривает:
— получение начальных знаний в области обороны в образовательных учреждениях, поскольку государственные образовательные стандарты общего и профессионального образования их предусматривают;
— подготовку по основам военной службы в государственном, муниципальном или негосударственном образовательном учреждении и на учебных пунктах организаций;
— военно-патриотическое воспитание;
— подготовку по военно-учетным специальностям солдат и матросов по направлению военного комиссариата;
— медицинское освидетельствование и медицинское обследование;
— лечебно-оздоровительные мероприятия.
Получение начальных знаний об обороне, включая приобретение навыков в области гражданской обороны, осуществляется в государственном, муниципальном или негосударственном образовательном учреждении среднего (полного) общего образования, образовательном учреждении начального профессионального и среднего профессионального образования и в учебных пунктах.
Граждане мужского пола получают начальные знания в области обороны в соответствии с примерной программой обучения, согласованной с Минобороны России.
Подготовка по основам военной службы предусматривается для граждан мужского пола и проводится в образовательных учреждениях среднего (полного) общего образования, образовательных учреждениях начального профессионального и среднего профессионального образования в течение последних 2 лет обучения и в учебных пунктах.
В учебных пунктах подготовку по основам военной службы проходят по направлению военных комиссариатов граждане, достигшие 16-летнего возраста, не обучающиеся в образовательных учреждениях и не работающие в организациях.
Подготовка граждан по основам военной службы проводится в соответствии с государственными образовательными стандартами.
Подбор преподавателей, проводящих подготовку граждан по основам военной службы, осуществляется, как правило, из числа офицеров, пребывающих в запасе, имеющих высшее или среднее военное образование, а также выпускников военных кафедр педагогических образовательных учреждений высшего профессионального образования, обладающих необходимыми знаниями и высокими моральноделовыми качествами.
При невозможности заместить штатную должность преподавателя лицом, имеющим звание офицера и пребывающим в запасе, разрешается, в виде исключения, назначать на эту должность пребывающих в запасе прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат или матросов, имеющих высшее или среднее профессиональное образование.
Учебные пункты создаются по решению главы органа местного самоуправления на базе одной организации, насчитывающей не менее 20 граждан, подлежащих призыву на военную службу и не прошедших подготовку по основам военной службы, или нескольких организаций (объединенные районные или городские учебные пункты).
Ответственность за организацию учебных пунктов возлагается на руководителей организаций, на базе которых они создаются.
Оценка знаний граждан, обучающихся основам военной службы в учебных пунктах, осуществляется путем проведения зачетов. Для приема зачетов в организации создается комиссия в составе представителя органа местного самоуправления (председатель комиссии), представителей соответствующего военного комиссариата и территориальных органов, осуществляющих управление гражданской обороной.
По окончании обучения основам военной службы гражданам вручаются соответствующие справки о прохождении подготовки.
Списки граждан, прошедших подготовку в учебных пунктах, с результатами сдачи зачетов по основам военной службы направляются в военные комиссариаты по месту воинского учета граждан. Сотрудники военных комиссариатов делают соответствующие записи в учетных картах призывников и удостоверениях граждан, подлежащих призыву на военную службу.
Занятия в учебных пунктах проводятся 2-3 раза в неделю по 23 часа. Для проведения занятий по основам военной службы в учебном пункте оборудуется специальный кабинет. Кроме того, в учебном пункте необходимо наличие военного имущества, общевоинских уставов, учебных пособий и другого имущества.
Организации, на базе которых созданы учебные пункты, обеспечивают указанные пункты помещениями, мебелью, учебной техникой и необходимыми финансовыми средствами.
Территориальные органы, осуществляющие управление гражданской обороной на территории субъектов Федерации и на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне, предоставляют военным комиссариатам имеющиеся у них классы, принимают участие в проведении занятий по основам военной службы.
Руководитель организации, на базе которой создается учебный пункт, в том числе объединенный, по согласованию с органом местного самоуправления, соответствующим военным комиссариатом, территориальным органом, осуществляющим управление гражданской обороной, назначает из числа пребывающих в запасе офицеров, прапорщиков, мичманов, сержантов и старшин, работающих в организации, нештатного начальника учебного пункта, его заместителя по воспитательной работе и инструктора-преподавателя основ военной службы.
Добровольная подготовка гражданина к военной службе предусматривает занятие военно-прикладными видами спорта, обучение в военных оркестрах, обучение по программе подготовки офицеров запаса на военных кафедрах образовательных учреждений. Положение о таких учреждениях утверждается Правительством РФ.
Полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере деятельности определены Положением о подготовке граждан РФ к военной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1999 г. № 1441.259
Так, органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления:
а) организуют и обеспечивают проведение подготовки граждан по военно-учетным специальностям;
б) участвуют в отборе кандидатов из числа граждан, подлежащих призыву на военную службу, для подготовки по военно-учетным специальностям;
в) совместно с соответствующими военными комиссариатами участвуют в разработке проектов постановлений (решений) руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, в которых анализируется состояние подготовки граждан к военной службе и определяются мероприятия по обеспечению посещаемости занятий гражданами, по организации их размещения, питания, перевозки к месту учебы и обратно и трудоустройству по полученной военно-учетной специальности, а также определяется порядок привлечения граждан, подлежащих призыву на военную службу, к обучению (с отрывом или без отрыва от производства);
г) организуют и проводят учебно-методические сборы для руководящего состава и преподавателей образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования по вопросам подготовки граждан к военной службе;
д) ежегодно, к 10 апреля, представляют в Министерство образования РФ сведения о возможностях образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования в подготовке граждан по военно-учетным специальностям;
е) осуществляют контроль за состоянием учебно-материальной базы образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования и ежегодно, до 15 ноября, проводят инвентаризацию вооружения, техники и имущества, переданных указанным образовательным учреждениям в оперативное управление;
ж) представляют в органы военного управления заявки на получение, ремонт и списание вооружения, техники и имущества, необходимых для подготовки граждан по военно-учетным специальностям.
Лечебно-оздоровительные мероприятия и обследования (наблюдения) организуются в порядке, устанавливаемом органами военного управления и медицинскими учреждениями государственной и муниципальной систем здравоохранения, и проводятся во взаимодействии с военными комиссариатами под руководством органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Лечебно-оздоровительные мероприятия включают в себя:
а) проведение ежегодных профилактических медицинских осмотров, лечения, диспансерного наблюдения за состоянием здоровья и физическим развитием граждан до их первоначальной постановки на воинский учет;
б) проведение профилактических медицинских осмотров и иных мероприятий после первоначальной постановки граждан на воинский учет, а также после признания граждан при призыве на военную службу временно не годными к военной службе.
Призыв на военную службу призывников организует глава органа местного самоуправления совместно с военным комиссаром города или района. Непосредственно работу по призыву осуществляет призывая комиссия.
Положение о призыве на военную службу граждан РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 1 июня 1999 г. № 587. Им определено, что призыву подлежат граждане РФ в возрасте от 17 до 27 лет, состоящих или обязанных состоять на воинском учете и не пребывающих в запасе (призывники) или зачисленных в запас после окончания вуза с присвоением воинского звания офицера.
Призыв на военную службу граждан организуют военные комиссариаты и осуществляют призывные комиссии, создаваемыми в муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях федерального значения решением высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению военного комиссара субъекта Федерации.
Призывники подлежат обязательному медицинскому освидетельствованию в соответствии с Положением о военно-врачебной экспертизе, утвержденной постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2003 г. № 123. Призывная комиссия принимает решение в отношении призывника только после определения категории годности к военной службе.
При наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ призывная комиссия выносит решение об освобождении призывника от призыва на военную службу или о предоставлении ему отсрочки от призыва на военную службу.
Так, в соответствии со ст. 23 указанного Федерального закона от призыва на военную службу освобождаются граждане:
а) признанные не годными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья;
б) прошедшие военную службу в другом государстве;
в) имеющих ученую степень кандидата наук или доктора наук;
г) в случае гибели (смерти) отца, матери, родного брата, родной сестры в связи с исполнением обязанности военной службы.
Не подлежат призыву на военную службу граждане:
а) отбывающие наказание в виде обязательных или исправительных работ, ограничения свободы, ареста или лишения свободы;
б) имеющие неснятую или непогашенную судимость за совершение преступления;
в) в отношении которых ведется дознание или предварительное следствие либо уголовное дело в отношении которых передано в суд.
Отсрочка от призыва на военную службу предоставляется определенным категориям граждан и на определенный срок:
а) признанным в установленном порядке не годными к военной службе по состоянию здоровья - на срок до одного года;
б) занятым постоянным уходом за отцом, матерью, женой, родным братом или сестрой, дедушкой, бабушкой или усыновителем, если отсутствуют другие лица, обязанные по закону содержать указанных граждан, а также при условии, что последние не находятся на полном государственном обеспечении и нуждаются в соответствии с заключением медико-социальной экспертной комиссии (МСЭК) в постоянном постороннем уходе или являются инвалидами I или II группы, достигли пенсионного возраста по старости или не достигли 18 лет;
в) имеющим ребенка, воспитываемого без матери;
г) имеющим двух и более детей;
д) имеющим ребенка в возрасте до трех лет;
е) мать (отец) которых кроме них имеет двух и более детей в возрасте до 8 лет или инвалида с детства и воспитывает их без мужа (жены);
ж) поступившим на работу по специальности непосредственно после окончании вуза на условиях полного рабочего дня в государственные организации, перечень которых определен постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. № 1583 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным категориям граждан»263 — на время этой работы;
з) окончившим вузы и проходящим в органах внутренних дел, таможенных органах, а также обучающихся в образовательных учреждениях или окончившим данные образовательные учреждения и получившим специальные звания, — на время службы в этих органах;
и) имеющим жену, срок беременности которой составляет не менее 26 недель.
Кроме того, право на получение отсрочки имеют граждане:
а) обучающиеся по очной форме обучения в государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию негосударственных образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального или высшего профессионального образования, — на время обучения. Причем данное право предоставляется не более двух раз;
б) получившим послевузовское профессиональное образование по очной форме обучения — на время обучения и защиты квалификационной работы;
в) имеющим высшее педагогическое образование и постоянно работающие на педагогических должностях в образовательных сельских учреждениях — на время этой работы;
г) постоянно работающие врачами в сельской местности — на время этой работы.
Следует отметить, что впервые Правительством РФ постановлением от 5 июня 2000 г. № 436 утверждено Положение о проведении конкурса на лучшую подготовку граждан РФ к военной службе, организацию и проведение призыва на военную службу.264 Положением определено, что конкурс проводится ежегодно среди субъектов Федерации. В нем принимают участие органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, военные комиссариаты и общественные объединения. Итоги конкурса проводит центральная конкурсная комиссия Минобороны, а поощрение победителей конкурса осуществляется Правительством РФ и Минобороны России. При этом размер денежных средств для поощрения победителей конкурса предусмотрен не более 2500 минимальных размеров оплаты труда.
Прохождение военной службы по призыву следует рассматривать как четвертый элемент воинской обязанности граждан РФ, однако в данном курсе лекций элементы (стадии) прохождения военной службы рассматриваться не будут.
Пребывание в запасе — следующий элемент воинской обязанности. Запас Вооруженных сил РФ создается из числа граждан:
— уволенных с военной службы с зачислением в запас;
— успешно завершивших обучение по программе подготовки офицеров запаса на военных кафедрах при государственных, муниципальных или имеющих государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования и окончивших указанные образовательные учреждения;
— не прошедших военную службу в связи с освобождением от призыва на военную службу;
— не прошедших военную службу в связи с предоставлением отсрочек по достижении ими возраста 27 лет;
— не призванных на военную службу по каким-либо другим причинам;
— прошедших альтернативную гражданскую службу;
— женского пола, имеющих военно-учетную специальность.
Запас Службы внешней разведки РФ и Федеральной службы безопасности РФ создается в порядке, определяемом Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Гражданину, успешно завершившему обучение по программе подготовки офицеров запаса на военной кафедре при государственном, муниципальном или имеющем государственную аккредитацию по соответствующим направлениям подготовки (специальностям) негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования, одновременно с зачислением в запас министром обороны Российской Федерации присваивается воинское звание офицера.
Солдатам, матросам, сержантам, старшинам, прапорщикам и мичманам запаса, получившим высшее профессиональное или среднее профессиональное образование по гражданской специальности, родственное по профилю подготовки соответствующей военно-учетной специальности министром обороны Российской Федерации может быть присвоено воинское звание офицера запаса после проведения их аттестования в порядке, определенном Положением о порядке прохождения военной службы.
Гражданину, не прошедшему военную службу в связи с освобождением от призыва на военную службу или предоставлением ему отсрочки, а также гражданину, лишенному воинского звания по решению суда, одновременно с зачислением в запас военным комиссаром либо должностным лицом иного органа, осуществляющего воинский учет, присваивается воинское звание рядового или матроса.
Гражданин, пребывающий в запасе, проходит медицинское освидетельствование для определения его годности к военной службе в соответствии с Положением о военно-врачебной экспертизе.
Гражданам, проходящим службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, органах по контролю за оборотом наркотиков и таможенных органах Российской Федерации, военно-учетная специальность устанавливается министром обороны Российской Федерации по согласованию с руководителями указанных органов.
Граждане, пребывающие в запасе, подразделяются на три разряда:
Три разряда
Граждане женского пола, пребывающие в запасе, относятся к третьему разряду: имеющие воинские звания офицеров пребывают в запасе до достижения ими возраста 50 лет, а остальные — до достижения ими возраста 45 лет.
Гражданин, пребывающий в запасе и достигший предельного возраста пребывания в запасе или признанный в установленном Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» порядке не годным к военной службе по состоянию здоровья, переводится военным комиссаром либо должностным лицом иного органа, осуществляющего воинский учет, в отставку и снимается с воинского учета.
Призыв на военные сборы — важный элемент воинской обязанности. Их применяют для подготовки к военной службе граждан, пребывающих в запасе.
Проведение военных сборов в иных целях не допускается.
Продолжительность военных сборов, место и время их проведения определяются Минобороны России или федеральным органом исполнительной власти, в котором Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрена военная служба.
Продолжительность военного сбора не может превышать два месяца. Общая продолжительность военных сборов, к которым привлекается гражданин за время пребывания в запасе, не может превышать 12 месяцев.
Периодичность призыва граждан на военные сборы не может быть чаще одного раза в три года.
От военных сборов освобождаются граждане женского пола.
От военных сборов также освобождаются:
а) граждане, забронированные за органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями на период мобилизации и в военное время;
б) сотрудники органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, МЧС России, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотиков и таможенных органов Российской Федерации;
в) гражданский персонал Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС России, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотиков и таможенных органов Российской Федерации;
г) летно-технический состав, а также рабочие и служащие авиационного и железнодорожного транспорта, непосредственно осуществляющие и обеспечивающие перевозки или занятые обслуживанием и ремонтом самолетов (вертолетов), аэродромной техники, подвижного состава и устройств железнодорожного транспорта;
д) плавающий состав судов морского флота, а также плавающий состав речного флота и флота рыбной промышленности — в период навигации;
е) граждане, непосредственно занятые на посевных и уборочных работах, — в период проведения таких работ;
ж) граждане, являющиеся педагогическими работниками образовательных учреждений;
з) граждане, обучающиеся по очной и очно-заочной (вечерней) формам обучения в образовательных учреждениях;
и) граждане, обучающиеся по заочной форме обучения в образовательных учреждениях, — на период экзаменационных и зачетных сессий и написания дипломной работы;
к) граждане, уволенные с военной службы, — в течение двух лет со дня увольнения в запас;
л) граждане, имеющие трех и более несовершеннолетних детей;
м) граждане, имеющие основания для отсрочки от призыва на военную службу;
н) граждане, пребывающие за пределами Российской Федерации;
о) члены Совета Федерации Федерального собрания РФ;
п) граждане, прошедшие альтернативную гражданскую службу.
Военный комиссар вправе освободить гражданина от призыва на военные сборы при наличии уважительных причин.
Порядок прохождения военных сборов гражданами, пребывающими в запасе, определен Положением о проведении военных сборов, утверждаемым Правительством РФ постановлением от 26 июня 1993 г. № 605.
В заключение остановимся на порядке присвоения воинских званий гражданам, пребывающим в запасе.
Гражданам, пребывающим в запасе, очередные воинские звания могут быть присвоены по представлению должностного лица, руководившего военными сборами, только после прохождения военных сборов и сдачи зачетов, установленных министром обороны Российской Федерации, но не более двух раз за время пребывания указанных граждан в запасе:
а) солдату, матросу, сержанту, старшине, прапорщику и мичману:
— до старшины, главного корабельного старшины включительно — военным комиссаром;
— до старшего прапорщика, старшего мичмана включительно — военным комиссаром субъекта Федерации;
б) офицеру:
— до майора, капитана 3-го ранга включительно — командующим войсками военного округа;
— до полковника, капитана 1-го ранга включительно — министром обороны Российской Федерации.
Гражданам, пребывающим в запасе и не имеющим воинского звания офицера, успешно сдавшим во время прохождения военных сборов зачеты по программе подготовки офицеров запаса, воинское звание офицера может быть присвоено министром обороны Российской Федерации.
Пребывающим в запасе сотрудникам органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы МЧС России, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов Российской Федерации, а также лицам, уволенным со службы в указанных учреждениях и органах, воинские звания присваиваются министром обороны Российской Федерации в аттестационном порядке с учетом имеющихся у них специальных званий.
45. Понятие государственной безопасности и организационно-правовая система управления ею
Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются следующие виды безопасности: государственная (национальная), экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные виды безопасности (радиационная, безопасности продуктов питания и др.)
Центральное место среди видов безопасности занимает государственная (национальная) безопасность. В Концепции о национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24266 под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
В Концепции отмечается, что положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации возобладали две взаимоисключающие тенденции.
Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. Россия будет способствовать формированию идеологии многополярного мира на этой основе.
Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права (например, действия США в Ираке).
Россия является одной из крупнейших стран мира с многовековой историей и богатыми культурными традициями. Несмотря на сложную международную обстановку и трудности внутреннего характера, она в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала, уникального стратегического положения на Евразийском континенте объективно продолжает играть важную роль в мировых процессах.
Вместе с тем активизируются усилия ряда государств, направленных на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях.
Угроза любому виду безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Например, угроза национальной б