История архивного дела в России

Формат документа: doc
Размер документа: 0.23 Мб




Прямая ссылка будет доступна
примерно через: 45 сек.



  • Сообщить о нарушении / Abuse
    Все документы на сайте взяты из открытых источников, которые размещаются пользователями. Приносим свои глубочайшие извинения, если Ваш документ был опубликован без Вашего на то согласия.

Становление и развитие отечественного архивного законодательства

2.1. Развитие архивного дела и архивные законопроекты в дореволюционной России

В истории России крупные политические, социальные и экономические реформы тесно связаны с преобразованиями в области государственного управления и государственного делопроизводства, которое отражает и закрепляет систему управления и изменяется вместе с ней. Все преобразования, так или иначе, отражаются в законодательных актах. Так, например, становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства. С конца XV в. возникают приказы, совмещавшие в себе централизованное, функционально-территориальное, независимое от феодальной подчиненности управление. С этого момента можно говорить о появлении слоя служилых людей – чиновников, для которых документ является предметом профессиональной деятельности.
В XVI – XVII вв. в приказах отложились крупные комплексы архивных материалов, но в этот период времени архивные документы еще являлись составной частью текущего делопроизводства.
Характерной особенностью приказного делопроизводства было то, что оно во многом опиралось на нормы обычного права, традиции, обычаи, переносимые из поколения в поколение служилыми людьми. Вместе с тем в приказах складывался определенный порядок, выработались технология прохождения документов в органах управления и нормы оформления документации, появились разновидности документов.
Приказное делопроизводство сыграло важную роль в период становления и укрепления русского централизованного государства, однако на следующем этапе развития государства оно значительно изменилось.
В начале XVIII в. в России складывается новый тип государства – абсолютная монархия, которая подразумевает сосредоточение в руках монарха законодательной и исполнительной власти. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой коллегий, а на местах – губернаторами и другими должностными лицами.
28 февраля 1720 г. Петром I был утвержден Генеральный регламент, который определял задачи, функции, структуру и порядок работы коллегий – основного звена высших органов государственного управления. Что касается архивов в этот период времени, то необходимо сказать, что общеизвестно, что архивы возникают с образованием государств, с развитием хозяйственной и другой деятельности людей. Но наличие архива еще не означает появление архивного дела.
Для архивного дела, как направления деятельности, необходимы, по меньшей мере, три условия:
наличие системы архивов,
определение состава документов, в них хранящихся,
определенный порядок их комплектования.
Впервые в России эти условия нашли закрепление в Генеральном регламенте, поэтому есть достаточно веское основание говорить, что именно с 1720 г. начинается история архивного дела в России.
Генеральный регламент включил в себя описание всех делопроизводственных процессов от момента получения или создания документа, до его отправки адресату и передачи на хранение.
Впервые в законодательстве не только нашли отражение, но и были установлены правила регистрации документов, контроля за сроком исполнения, организации архивного хранения.
Генеральный регламент стал фактически первым законодательным актом в России, регулирующим вопросы работы с документами в центральных государственных учреждениях. Генеральным регламентом устанавливались порядок документирования работы коллегий, правила использования печатей, вводились элементы сохранения государственной тайны. Значительно расширилось число видов и разновидностей документов, появились принципы группировки документов в дела. Важно отметить, что Генеральным регламентом было впервые введено понятие архивов и определен порядок сдачи в них законченных производством дел. Таким образом, Генеральный регламент законодательно закрепил порядок работы с документами с момента их создания до архивного хранения.
Специальная глава Регламента (XLIV) была посвящена архивному хранению документов. В ней предусматривалось создание целой системы архивов. В канцеляриях и конторах документы должны были храниться три года, они представляли собой текущие архивы. После этого срока документы, кроме тех, которые оставлялись в канцеляриях для справок (уставы, регламенты, книги), должны были сдаваться актуариусу в архив коллегии.
Коллежское делопроизводство стало тем краеугольным камнем, на котором строилось российское делопроизводство в течение почти двух последующих столетий. Реализация положений Генерального регламента позволила не только решить современные задачи делопроизводства учреждений Российской империи, но и сохранить для потомков архивные документы эпохи. В целом реформы государственного аппарата первой четверти XVIII в. установили в России единообразную систему организационного устройства и делопроизводства государственных учреждений на основе бюрократического централизма.
Указом Сената от 1736 г. предписывалось строить для архивов не только каменные здания с железными затворами и решетками на окнах, но и подальше от деревянных строений, чтобы исключить опасность возникновения пожара.
Губернская реформа Екатерины II, направленная на реорганизацию местного аппарата управления, практически не изменила сложившийся порядок делопроизводства. Закон 1775 г. Учреждения для управления губерний Всероссийской империи лишь законодательно закрепил сложившуюся иерархию не только учреждений, но и их документации.
В XVIII-XIX вв. был создан ряд исторических архивов, хранящих важные документы. Правительство при этом преследовало цель сосредоточить в немногочисленных хранилищах наиболее важные в политическом и экономическом отношении материалы.
В конце XVIII – XIX в. возникли первые ведомственные архивы на местах. Так, например, были созданы архивы в Уфимском наместническом правлении, канцелярии оренбургского генерал-губернатора, канцелярии оренбургского гражданского губернатора. В это же время стала возникать сеть архивов административных и судебных учреждений в провинциях, городах и уездах
Во второй половине XIX в. по всей России начали создаваться губернские ученые архивные комиссии. Работа ученых архивных комиссий не финансировалась правительством. Они существовали за счет пожертвований частных лиц, земств, городских дум. Все это негативно отразилось на их работе. Отсутствие законодательной базы для охраны архивных материалов заставляло рассчитывать в основном на благорасположение и "интеллигентное участие" чиновников.
Следующий этап изменений российского государственного делопроизводства наступает в начале XIX в., при Александре I. 25 июня 1811 г. был принят Закон Общее учреждение министерств. В этом законе устанавливались функции, структура и сферы деятельности министерств. В министерствах была создана единообразная система делопроизводства и канцелярий – структурных частей учреждений, где было сосредоточено все письмоводство.
Общее учреждение министерств продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим порядок функционирования министерств и системы делопроизводства вплоть до советского периода отечественной истории. Что касается постановки архивного дела в рассматриваемый период, то необходимо отметить, что дореволюционная Россия являлась одним из немногих крупных европейских государств (вместе с Австро-Венгрией), где не была проведена централизация архивного дела.
В России идея создания главного управления архивов была выдвинута впервые в 1820 г. бароном Розенкампфом. Барон Розенкампф подготовил и представил Совету Комиссии по составлению законов, который функционировал в 1796-1826 гг. План о приведении в лучшее устройство архивов вообще. Однако данный план не был реализован.
В 1869 г. известный ученый, архивовед Н.В. Калачёв сформулировал действующие и поныне направления рационально организованной работы архивов. Он предложил разделение архивов на частные, общественные или правительственные, правила отбора документов на хранение и уничтожение, об их классификации и т.д. Организационные вопросы их устройства были сформулированы ученым позднее. Идея централизации нашла выражение в создании в 1873 г. Главной архивной комиссии как органа центрального управления архивами Российской империи и в конституированном положении о центральных исторических архивах.
Совершенно по-иному видел решение проблем централизации архивов известный историк и архивист Д.Я. Самоквасов. Он считал необходимым начинать реформу с создания главного архивного управления, общего для учреждений всех ведомств и в чьем рассмотрении находились бы все вопросы архивного дела. В проекте архивной реформы Д.Я. Самоквасова предполагалось создание в России широкой сети государственных архивов.
Значительный вклад в оформление идеи централизации архивного дела России внес созданный во главе с академиком А.С. Лаппо-Дани-левским в марте 1917 г. Союз российских архивных деятелей.
Именно Союз российских архивных деятелей и приступил к подготовке коренной реформы управления архивным делом в направлении его централизации. Союз ставил конечной целью создание авторитетного и полномочного органа по руководству правильной постановкой архивного дела в России, органа, который имел бы общее государственное значение. В частности, был выработан проект закона – прообраз будущего ленинского декрета по архивному делу от 01 июня 1918 г.
Предложения Союза российских архивных деятелей по реорганизации архивного дела были высказаны на междуведомственном совещании, состоявшемся 11 июля 1917 г. Наряду с вопросами о положении губернских ученых архивных комиссий, созыве съезда архивных деятелей, на совещании обсуждались вопросы разработки Союзом российских архивных деятелей закона об управлении архивами и создания центрального государственного органа с представительством от научных обществ, который руководил бы научной деятельностью местных архивных органов и представлял бы о ней годовые отчеты в Академию наук.
Первой попыткой разработки закона об архивах стал проект кандидата в члены совета Союза российских архивных деятелей, начальника архива и библиотеки Священного Синода К.Я. Здравомыслова. Название проекта О судьбах архивов упраздненных учреждений и ведомств говорило само за себя, оно отражало беспокойство за сохранность ликвидированных в результате Февральской революции учреждений, декларировало неуничтожаемость архивов и неоставление архивов без хозяина, на произвол судьбы.
Проект закона К.Я. Здравомыслова, по сути, представлял собой подробную записку, в которой обобщались идеи и предложения относительно того, как следует поступать в государственном масштабе с архивами упраздненных Временным правительством учреждений и ведомств.
27 сентября 1917 г. на основании записки К.Я. Здравомыслова заместителю председателя Союза российских архивных деятелей, директору Государственного и Петроградского архива Министерства иностранных дел князю Н.В. Голицыну совет Союза российских архивных деятелей поручил составление нового законопроекта.
Базируясь на положениях, изложенных в записке К.Я. Здравомыслова, Н.В. Голицын главное внимание уделил судьбе архивов упраздненных или существенно реформированных учреждений и ведомств. Особое внимание он обратил на сохранность документов архивов в полном составе. Никакие дела из них не могут быть изъяты или уничтожены чьим-либо распоряжением, – говорилось в проекте закона. При этом подчеркивалось, что роль наблюдателя и арбитра при решении спорных вопросов возлагается на министра народного просвещения.
Министр имел право приостанавливать или санкционировать не предусмотренные существующим законодательством передачи дел из одного архива в другой архив, исходя из соображений лучшей сохранности документов. Хранение дел в центральных ведомственных архивах признавалось более предпочтительным, нежели хранение в архивах учреждений. Что касается архивов, которые потеряли хозяев, то последние попадали в ведение самого министра. На него возлагалась обязанность временного заведование архивами, пока не будет определено ведомство, которому можно их доверить.
Таким образом, по проекту закона Н.В. Голицына к министру народного просвещения переходили обязанности главного распорядителя архивов до образования особого управления архивной частью. Такое положение в отношении министра Н.В. Голицын в объяснительной записке к проекту пояснял тем, что это должностное лицо ближе всех стоит к правительству и, в частности, к вопросам охраны и разработки научных богатств государства.
Союзу российских архивных деятелей в записке отводилась роль консультанта по вопросам архивного дела.
Данный проект не получил практического воплощения, но идеи проекта стали важным шагом в разработке архивной реформы и архивоведческой мысли в целом, так как такие формулы, как сохранность, неделимость архивов, уже тогда были возведены в принципы архивного дела.
Одновременно с созданием Союза российских архивных деятелей в России был разработан еще один законопроект архивной реформы, автором которого был Ф.А. Ниневе.
18 марта 1917 г. Ф.А. Ниневе направил Временному правительству Записку об организации архивов в России. Одновременно он обратился к начальнику 1-го отделения Государственной думы Я.В. Глинке с предложением о проведении общего архивного преобразования. В записке и в письме в Думу автор проекта указывал на неупорядоченное состояние российских архивов, хотя архивный вопрос, – по его мнению, – государственный вопрос, и не последней важности.
Говоря об основных направлениях планируемой реформы, Ф.А. Ниневе попытался увязать вопрос централизации архивов Морского министерства и Военного ведомства с финансовыми вопросами, отметив, что расходы на архивы при этом не увеличатся, а уменьшатся. Например, концентрация архивов в одном центральном архиве Военного министерства (а их только в Петрограде было более 20, не считая полковых архивов) привела бы к сокращению численности штатов, а, следовательно, и к значительной экономии средств. Ф.А. Ниневе считал, что этот подход необходимо распространить не только на военное, но и на другие министерства. Таким образом, его проект фактически выходил за ведомственные пределы. Документы невоенных ведомств и учреждений он предлагал сосредоточивать не только в общих архивах министерств, но и на местах, в окружных архивах. Начать же реформу Ф.А. Ниневе предлагал с архива Государственной Думы и выражал готовность лично взяться за это дело. Ф.А. Ниневе предлагал позаимствовать французский опыт использования после революции конца XVIII в. свободных дворцовых помещений под архивы и музеи и деления страны на провинциальные архивные округа. К расходам на архивы в провинции он считал необходимым привлечь органы городского самоуправления и другие местные учреждения.
Зная инерцию и консерватизм бюрократического аппарата российского государства, Ниневе рассчитывал обойтись при продвижении своего проекта к статусу закона без комиссий. Создать комиссию он предлагал лишь при окончательном рассмотрении и одобрении проекта, куда бы вошли опытные, практически подготовленные лица из историков, юристов и строителей-архитекторов. Но, с другой стороны, Ниневе считал, что проект реформы должен базироваться на официальных данных, сбор которых недоступен для частного лица и возможен лишь при помощи высших государственных учреждений. Письмо и брошюра были посланы профессору П.Н. Милюкову, министру Временного правительства, в марте 1917 года. Однако Ниневе не получил никакого ответа на свои предложения ни от Временного правительства, ни от Думы.
Таким образом, проанализировав правовые акты Российской империи, а также проекты законов о централизации архивного дела в России, необходимо отметить, что царское правительство не выработало единой политики в области реорганизации архивного дела, хотя реформаторы XIX в. создали для этого прочную базу.
Научная интеллигенция России поставила вопрос о сохранности национального достояния – архивов. Основными идеями всех известных проектов реорганизации архивного дела в России были концентрация архивных документов, недробимость фондов и централизация системы архивных учреждений. Но ни один из известных проектов не нашел практического воплощения.
В дореволюционной России сложилась огромная сеть архивов. Всего в стране до 1917 г. насчитывалось свыше 120 тыс. правительственных и общественных архивов. Над ними не было единого руководящего органа, они находились в подчинении различных ведомств. Документы передавались из канцелярии в текущие архивы, а оттуда в исторические архивы нерегулярно, задерживаясь на десятилетия. Частновладельческие архивы оставались без правительственного контроля, и их гибель носила массовый характер.
Деятельность созданных на местах ученых архивных комиссий можно охарактеризовать как попытку научной общественности сохранить архивное наследие, однако ряд причин препятствовали этому: во-первых, отсутствие закона об архивах в Российской империи, отсутствие поддержки царского правительства в решении этого вопроса; во-вторых, сложность политической обстановки в России. Как следствие этих причин – отсутствие финансовой базы для создания государственных архивов.
Но, несмотря на очевидные провалы проектов реформирования архивного дела, именно в конце XIX – начале XX в. окончательно сформировалась научно-теоретическая база закона об архивном деле, что в дальнейшем нашло воплощение в декрете 1918 г. Совета Народных Комиссаров РСФСР О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР.

2.2. Становление советского архивного законодательства

Архивное законодательство практически появилось только в 1918 г., с принятием декрета СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. О реорганизации и централизации архивного дела в РСФСР. Декрет провозгласил государственную собственность на документы царских и советских учреждений и централизацию управления архивным делом. Все архивы правительственных учреждений ликвидировались как ведомственные учреждения. Хранившиеся в них документы образовали Единый государственный архивный фонд (ЕГАФ) Советской республики.
Декретом предусматривалось включение в ЕГАФ и документов советских учреждений. Главное управление архивным делом (ГУАД) получало право контроля как за сохранностью документов с момента их образования в делопроизводстве учреждений, так и за соблюдением установленных сроков передачи материалов из учреждений в государственные архивы. Руководство ЕГАФ возлагалось на специальное правительственное учреждение – Главное управление архивным делом (Главархив). Оно входило в Народный комиссариат просвещения (Наркомпрос). Заведующий ГУАД утверждался центральным правительством по представлению народного комиссара просвещения. Заведующий пользовался правами члена коллегии Наркомпроса и являлся представителем ГУАГ при центральном правительстве с правом непосредственного доклада. Этим подчеркивалось значение архивного управления, призванного самостоятельно решать вопросы, имеющие отношение ко всем ведомствам РСФСР.
Декретом от 1 июня 1918 г. закладывалась задача Государственного архивного фонда помогать советским государственным учреждениям использовать опыт прошлого в интересах государственного строительства в настоящем. Декрет предлагал Главархиву установить порядок получения справок из Государственного архивного фонда. Другой задачей ГУАД должно было стать содействие в использовании документальных материалов ГАФ в научном исследовании. В целях лучшего научного использования документов декрет предлагал отдельные части ГАФ объединить по принципу централизации архивного дела.
Конкретных вопросов организации управления архивным делом в центре и на местах декрет не разрешал, оговаривалось, что дополнительно будет издано Положение о ГУАД и подведомственных ему областных управлениях.
Действие всех изданных до этого времени декретов и постановлений об организации архивного дела в России с опубликованием декрета от 1 июня 1918 г. было отменено. Декрет 1 июня 1918 г. заложил основы архивного строительства в Советском государстве. Последующие постановления по архивному делу только развивали его принципы.
Таким образом, оценивая значение Декрета 1918 г., можно констатировать, что Декрет впервые определил архивное дело как самостоятельную отрасль общегосударственной деятельности, для руководства которого была создана специальная государственная организация, ввел принципиально новое научное и юридическое понятие Государственный архивный фонд, которое порождало применительно к входящим в него архивным документам определенные права и обязанности.
Декрет СНК от 31 марта 1919 г. определил порядок хранения и уничтожения архивных дел в советских учреждениях и организациях, а также взаимоотношения учреждений с архивными органами. Принципиальное положение декрета заключалось в том, что разбор архивных фондов, подлежащих сохранению и выделению из них дел к уничтожению, передавался ГУАД. ГУАД для производства экспертизы научной и практической ценности документальных материалов архивных фондов должен был организовывать комиссии из лиц, назначенных ГУАД, и представителя учреждения, дела которого разбираются. При ГУАД должна была создаваться Поверочная комиссия, на заключение которой представлялись постановления разборочных комиссий с описями дел, намеченных для уничтожения. Декрет от 31 марта 1919 г. регламентировал весь процесс отбора из архивных фондов документальных материалов, не подлежащих хранению, а значит, и формирование архивных фондов, входящих в ЕГАФ. При этом учреждениям – фондообразователям отводилась подчиненная роль. Их представители участвовали в разборочных комиссиях, но решающая роль в разборочных и поверочных комиссиях принадлежала ГУАД.
Декрет от 31 марта 1919 г. определял также и то, какие из основных видов документальных материалов могут быть предназначены к уничтожению при разборе архивных фондов. К подлежащим к уничтожению делам относились дела, не имеющие значения для изучения истории дипломатических сношений, политической, общественной и экономической жизни в разных её проявлениях и вполне однородные по содержанию и форме, причём одно такое дело или бумага должны были быть сохранены.
Следующим шагом в укреплении централизованной системы считалось принятие советским правительством 31 марта 1919 г. Положения о губернских архивных фондах, определившего систему управления архивами и архивными документами в регионах.
Отмечая значение в архивном строительстве декрета от 31 марта 1919 г. О хранении и уничтожении архивных дел, необходимо особенно подчеркнуть, что этим декретом было оформлено включение в состав ЕГАФ документальных материалов всех советских учреждений, а также профессиональных и кооперативных организаций. Декрет установил также определённый 5-летний срок передачи оконченных дел этих учреждений и организаций в архивные отделения в качестве исторического материала.
ГУАД в этот период принимает специальные инструкции, призванные установить единообразие в организации текущих архивов советских учреждений. Так, в инструкции об организации текущих архивов, разработанной Главархивом в 1919 г., текущие архивы определялись как хранилище бумаг и дел, как входящих, так и исходящих, ещё не вышедших из делопроизводства и находящихся с ним в живой связи. Здесь же был определён и порядок дальнейшего движения образовавшихся в процессе делопроизводства документальных материалов. Вышедшие из делопроизводства бумаги поступают из текущих архивов в общий архив учреждения, а оттуда – в архивный фонд. Если при учреждении нет общего регистрационного архива, то вышедшие из делопроизводства дела поступают из текущих архивов непосредственно в архивный фонд. Инструкция предусматривает порядок систематизации и хранения бумаг и дел в текущих архивах.
В 1920 г. Главархивом была разработана специальная инструкция, которая определяла сроки и порядок передачи архивных материалов из текущих и общих архивов советских и кооперативных учреждений в отделения ЕГАФ. Конкретные сроки передачи должны устанавливаться учреждениями по соглашению с Главархивом. В инструкции было указано, что учреждение, сдающее свой архив в ЕГАФ, сообщает при этом свои предложения о том, какие из числа сдаваемых материалов должны подлежать вечному хранению, какие временному и в течение скольких лет.
Сеть местных архивных учреждений стала создаваться согласно Постановлению СНК РСФСР от 31 марта 1919 г. об утверждении Положения о губернских архивных фондах. По этому декрету все архивы, находящиеся в губерниях и подлежащие включению в ЕГАФ, составляли по каждой губернии единый губернский архивный фонд. По Декрету было предусмотрено создание губернских архивов во главе с назначаемым ГУАД заведующим и советом при нем. Также в губернских архивных фондах в составе ЕГАФ было введено разделение на документы до 1917 г. и после него. Местные исполкомы обязаны были принять меры к сохранению архивных документов до их концентрации в губернских архивах.
В 1921 г. система архивных учреждений была реорганизована.
26 ноября 1921 г. вышло постановление Президиума ВЦИК о переводе ГУАД из Наркомпроса в ведение ВЦИК. Позднее, 30 января 1922 г., был опубликован Декрет ВЦИК – Положение о центральном архиве РСФСР от 30.01.1922, согласно которому Главархив переименовывался в Центральный архив РСФСР. Все архивные учреждения РСФСР были объединены в Центрархив РСФСР в ведении ВЦИК РСФСР, все находящиеся в нем документы объединены в ЕГАФ РСФСР. Декретом вводилась единая система Центрархива – Управление Центрархивом в Москве и губотделы Центр-архива на местах, двойное подчинение местных архивов – губисполкомам и Центрархиву. За Центрархивом закреплялась руководящая роль архивной частью текущего делопроизводства в учреждениях.
20 ноября 1922 г. было принято Временное положение о губернских (областных) архивных бюро, которое регламентировало деятельность губархбюро исходя из Положения о Центрархиве РСФСР.
Таким образом, в 1917 – 1922 гг. была создана правовая основа для развития советского архивного дела.
Новой властью вводился новый порядок пользования архивными материалами.
Так 4 июля 1924 г. были приняты Правила пользования архивными материалами ЕГАФ, которыми вводилось анкетирование пользователей для выявления их социального происхождения, партийности, цели посещения архива, а также введен обязательный просмотр заведующим читальным залом архивных выписок (без этого их вынос был запрещен).
В 1926 г. были приняты Правила пользования архивными материалами ЕГАФ, по которым предусматривалось засекречивание документов до 1917 г. по идеологическому признаку и их закрытие для использования, а также разрешение учреждениям, предприятиям, организациям засекречивать свои текущие документы по своему усмотрению.
В 1926 г. были изданы Декреты ВЦИК и СНК РСФСР, в которых содержались положения о передаче в ЕГАФ всех находящихся у частных лиц общественно значимых документов до 1917 г., передаче в ЕГАФ архивных материалов 1917–1921 гг., о хранении и уничтожении архивных дел и формировании системы разборочных, экспертных комиссий от учреждений до Главархива и о запрете уничтожать дела без санкции разборочных комиссий снизу доверху.
28 января 1929 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено Положение об архивном управлении РСФСР, которое подвело итоги архивного строительства 1920-х гг. Новый законодательный акт об архивах не вносил принципиальных изменений в положение архивного управления в системе государственных учреждений РСФСР. Положение предусматривало создание Центрального архивного управления (ЦАУ) при ВЦИК и в непосредственном подчинении Президиуму последнего. На ЦАУ возлагалось заведывание ГАФ России и руководство архивным делом в республике.
Положение обобщало и дополняло прежде изданные Советским правительством постановления о составе ГАФ, определяло отношение архивных органов к архивам учреждений, организаций и предприятий, систему центральных и местных государственных архивов, формы и методы проведения экспертизы документальных источников, их практического и научного использования.
Архивным учреждениям належало не только хранить, систематизировать, описывать документальные собрания, но и активно участвовать в работе государственного аппарата путем выявления и исследования материалов, необходимых для нужд государственных учреждений и предприятий. ЦАУ предлагалось организовать планомерную публикацию исторических документов государственных архивов. В предыдущих законодательных актах речь об этом не шла, хотя фактически архивы такой работой систематически занималась.
В Положении на Архивное управление возлагалось составление проектов законов по архивному делу, издание общих правил, руководств и инструкций, научная разработка вопросов архивоведения и архивной техники, создание научно-вспомогательных учреждений, в виде кабинета архивоведения с архивной химико-технической лабораторией, центральной архивно-справочной библиотекой. Подчеркивалась задача развития архивного образования и распространение архивных знаний путем устройства архивных курсов, выставок, публичных лекций.
Согласно Положению, в состав ЕГАФ – ГАФ РСФСР вошли все документы как исторические, так и текущие, находящиеся на территории РСФСР. Все документы делились на дореволюционные и советские, центральные и местные, соответственно архивы также делились на дореволюционные и советские, центральные и местные.
ЦАУ определяло научное значение документов, поступающих в ГАФ РСФСР. Архивное управление совместно с заинтересованными ведомствами устанавливало практическую ценность дел, сроки хранения и уничтожения материалов государственных учреждений, предприятий и организаций. На него же возлагались обязанности принимать меры против истребления, порчи и незаконной продажи исторических источников, а также против нарушений действующих законов и правил о хранении и сдаче бумаг архивным органам.
Впервые в Положении поднимался вопрос о вывозе материалов за пределы РСФСР. Отныне он производился исключительно с разрешения ЦАУ РСФСР.
Некоторые изменения имелись в Положении по вопросу о взаимоотношениях ЦДУ и местной сети архивных органов РСФСР. К последним относились краевые (областные), губернские и окружные архивные бюро, архивные бюро автономных областей, уездные, районные и волостные архивы. Они подчинялись исполкомам и их президиумам и выполняли их и ЦАУ РСФСР задачи. В автономных республиках ЦДУ РСФСР издавало свои директивы через ЦАУ автономных республик.
Отношения между ЦАУ РСФСР и архивными управлениями автономных республик определялись до 1929 г. декретом 1921 г. В Положении, говоря о краевых, областных, губернских архивных бюро и архивных бюро автономных областей, указывалось, что ЦАУ РСФСР принадлежит руководство деятельностью этих учреждений в целом. В отношении архивных управлений автономных республик подчёркивалось лишь руководство ЦАУ РСФСР в области концентрации, классификации, научной обработки и использования документальных источников. Организационно-административные вопросы передавались правительствам и архивным управлениям автономных республик.
Права архивных органов автономных республик заметно изменились. По Положению, ЦАУ РСФСР могло приостанавливать, изменять и отменять постановления и распоряжения краевых (областных) и губернских архивных бюро и архивных бюро автономных областей, если они противоречили архивному законодательству и распоряжениям ЦАУ РСФСР. Для архивных учреждений автономных республик это право ЦАУ РСФСР суживалось. Когда распоряжение архивного управления автономной республики, основанное на предписании её правительства, шло вразрез с законодательством РСФСР или директивами ЦАУ РСФСР, то оно могло заявить протест во ВЦИК или в Совнарком. Этим подчёркивалось особое положение архивных органов автономных республик в системе архивных учреждений РСФСР.
Типовое положение о краевых (областных) архивных бюро возлагало на них общее заведование архивным делом в крае (области) и непосредственное руководство архивными материалами учреждений, организаций и предприятий, распространяющих свою деятельность на всю территорию края (области). Архивные учреждения автономных республик и автономных областей, входящие в состав края (области), ведению краевых (областных) архивных бюро не подлежали, а подчинялись исполнительным комитетам автономной республики или области и ЦАУ РСФСР. Круг обязанностей краевых (областных) и губернских архивных бюро в основном определялся задачами, поставленными Положением перед ЦАУ РСФСР.
Типовое положение об архивных бюро автономных областей подтверждало создание в их составе исторических архивов отделов национальной истории. Во все положения об архивных управлениях автономных республик, разработанные в дальнейшем, также был введён пункт об организации отделов национальной истории.
Специальный раздел Положения об архивном управлении РСФСР касался сдачи архивным органам материалов и порядка их отбора для хранения и уничтожения. До 1929 г. архивы руководствовались декретом 1919 г. О хранении и уничтожении архивных дел, который установил принципы организации экспертизы ценности документов, и указаниями Центрархива РСФСР 1925 г. о деятельности экспертных комиссий.
Положение об архивном управлении оформило новый порядок экспертизы документальных источников. Для её проведения образовывались при учреждениях и организациях разборочные комиссии. При ЦАУ РСФСР, архивных управлениях автономных республик, краевых, областных и губернских архивных бюро создавались поверочные комиссии. Они, помимо проверки постановлений разборочных комиссий, утверждали перечни, определяющие сроки хранения материалов. Здесь Положение вносило заметные изменения в декрет от 1919 г. о хранении и уничтожении архивных дел, по которому образовывалась одна Центральная поверочная комиссия при Главархиве. Решения поверочных комиссий, по новому Положению, являлись окончательными. Местные архивные органы получали известную самостоятельность в разрешении важнейшего вопроса архивного дела - экспертизы научной и практической ценности документов ГАФ.
От учреждений и организаций требовалось составление перечней дел, подлежащих постоянному или временному хранению и уничтожению. Отбор материалов через разборочные и поверочные комиссии производился лишь на законченные делопроизводством материалы того или иного учреждения и при наличии перечней. Этим сильно ограничивалось применение метода непосредственной экспертизы исторических источников при определении их практической и научной ценности. Однако усиливалась руководящая роль Центральной поверочной комиссии, на которую возлагалась обязанность обеспечить единство приёмов работы поверочных комиссий, исходя из принципа советской централизации архивного дела - единства ГАФ.
Таким образом, Постановление ЦИК и СНК СССР о создании ЦАУ СССР, означало ликвидацию самостоятельной архивной системы РСФСР, она была включена, наравне с архивными системами других союзных республик, в единую архивную систему СССР. На ЦАУ СССР было возложено руководство всем архивным делом в СССР: в ведение ЦАУ переданы фонды союзного значения дореволюционных и советских центральных учреждений, документы Октябрьской революции и гражданской войны союзного значения; создана сеть союзных архивов, подчиняющихся непосредственно ЦАУ СССР.
В дальнейшем рядом постановлений правительства РСФСР в Положение об архивном управлении РСФСР были внесены новые дополнения, изменения и уточнения. Первые коррективы содержались в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 12 января 1930 г. в связи с образованием Центрального архивного управления СССР. Они обусловливались тем, что в ЦАУ РСФСР находился в то время основной комплекс фондов учреждений общесоюзного значения, который на основании Постановления ЦИК и СНК СССР от 10 апреля 1929 г. подлежали общему руководству ЦАУ СССР. Поэтому Положение дополнили новым параграфом о том, что материалы ГАФ РСФСР, отнесённые к документальным собраниям общесоюзного значения, находятся под общим наблюдением ЦАУ СССР. В ст. 4 Положения, предусматривавшей соглашение ЦАУ РСФСР с ВЦСПС (Всесоюзный центральный совет профессиональных союзов) о передаче в ГАФ РСФСР документов профессиональных организаций, ЦАУ РСФСР заменялось на ЦАУ СССР.
Наиболее существенным изменением в Положении об архивном управлении РСФСР являлось дополнение к ст. 25, в котором говорилось, что ЦАУ РСФСР, подчиняясь ВЦИК, его Президиуму и СНК РСФСР, осуществляет в области заведования архивными материалами общесоюзного значения директивы ЦАУ СССР. Таким образом, постановление ВЦИК и СНК РСФСР по сравнению с Положением о ЦАУ СССР от 10 апреля 1929 г. значительно расширило его права на архивные материалы общесоюзного значения, находившиеся в ГАФ РСФСР. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР предусматривало право ЦАУ РСФСР отменять распоряжения ЦАУ РСФСР по вопросам заведования архивными материалами общесоюзного значения и их использования.
В 1932 г. ВЦМК и СНК РСФСР утвердило Положение о краевых (областных) архивных управлениях и краевых (областных) архивах. Оно дополняло Положение 1929 г. указанием на право контроля краевого (областного) архивного управления над архивами и рукописными отделами государственных учреждений и общественных организаций.
После постановления ЦИК И СНК СССР от 7 апреля 1933 г. О военных архивах СССР Правительство РСФСР 1 июля 1933 г. внесло дополнение к статье 2 Положения об архивном управлении РСФСР, по которому из ГАФ Российской Федерации исключались разновидности документов, переданных в ведение ЦАУ СССР. В том же постановлении Правительства РСФСР 1933 г. говорилось о праве республиканских областных и краевых государственные архивов создавать военные архивы, работа которых должна вестись под общим руководством Военного отдела ЦАУ Союза ССР.
Важнейшим директивным документом по упорядочению государственных и ведомственных архивов явилось постановление Президиума ЦИК Союза ССР 27 июня 1935 г. О мероприятиях по упорядочению архивного дела Союза ССР. По существу это был первый законодательный акт, дающий оценку положения архивного дела в СССР и наметивший пути по улучшению деятельности государственных архивов. Президиум ЦИК СССР констатировал неудовлетворительное состояние архивного дела в стране. В постановлении подчеркивалось, что государственные архивы не приведены в порядок, не обеспечена охрана документов, имеющих государственное значение. Признавалось необходимым, прежде всего, пересмотреть состав руководящих архивных работников, добиваясь подбора для всей сети архивных учреждений квалифицированных специалистов, а также переключить плановую работу архивных учреждений на разборку, систематизацию и описание материалов архивов, с этой целью Президиум ЦИК СССР даже обязал архивные органы временно сократить планы научно-издательской работы.
5 февраля 1936 г. Президиум ЦИК и СНК СССР совместно подготовили постановление Об упорядочении архивного дела в народных комиссариатах и центральных учреждениях СССР, по которому устанавливались категории документов, подлежавших обязательному отбору для хранения в архивах.
Апофеозом централизации архивного дела явилось включение в 1938 г. государственных архивов в систему НКВД. ЦАУ СССР преобразовали в Главное архивное управление (ГАУ) НКВД СССР. Архивные учреждения союзных республик поступили в ведение ГАУ НКВД СССР. Для непосредственного руководства архивным делом союзных и автономных республик, а также в краях и областях несколько позднее организовывали архивные отделы (отделения) в НКВД республик и УНКВД краев и областей.
Директивы правительства о принятии мер к охране и приведению в порядок документальных материалов ГАФ СССР были в центре внимания ГАУ НКВД. Совещания ГАУ НКВД в основном были посвящены усилению методической работы.
В 1938 г. были опубликованы Правила составления инвентарной описи архивных материалов в государственных архивах СССР, Правила систематизации архивных материалов в государственных архивах СССР, в 1939 г. вышли Правила определения архивного фонда, в 1940 г. Правила ревизии наличия и состояния архивных материалов, Указания об улучшении работы районных архивов и архивов военных учреждений, Положение о Центральной экспертно-проверочной комиссии ГАУ СССР и экспертно-проверочных комиссиях местных архивных органов и др.
Упразднение ЦАУ РСФСР и передача ГАУ НКВД СССР руководства всеми направлениями архивного дела создала условия для жестко централизованного управления архивной сферой через отделы НКВД союзных республик, а также ускорили оформление ГАФ СССР. Оформление единого Государственного архивного фонда СССР было закреплено постановлением Совнаркома СССР, утвердившим в марте 1941 г. положение о Государственном архивном фонде СССР и новую сеть государственных архивов СССР. В Положении были названы группы учреждений, организаций и предприятий, документы которых входят в состав ГАФ СССР и хранятся в центральных, республиканских, областных и краевых, окружных и районных государственных архивах. Учету и концентрации в госархивах подлежали документы, хранившиеся в рукописных отделах и архивах библиотек, музеев, институтов и других учреждений, имеющие научное, политическое, практическое значение и входящие в ГАФ. Для временного хранения законченных делопроизводством документов в учреждениях, организациях, предприятиях создавались ведомственные архивы на правах их отделов. Отбор документов на хранение и уничтожение производился по типовым и ведомственным перечням с ведома архивных органов.
Уничтожение документов без ведома архивных органов было запрещено. Использование архивных документов производилось под контролем ГАУ НКВД СССР, при этом, в случае их публикации, один экземпляр обязательно передавался в тот архив, документы которого использовались. Документы ГАФ централизованно распределялись по местным и центральным архивам.
В передаче архивов в ведение НКВД СССР были как положительные, так и отрицательные стороны.
К первым можно отнести увеличение материального обеспечения, строительство и ремонт архивохранилищ, организованное проведение частичной эвакуации архивных документов в восточные районы страны в начале 1941 г. и реэвакуация их в 1945 г.
К отрицательным относятся ликвидация самостоятельности архивной системы и права вхождения с предложениями непосредственно в правительство. Отрицательными моментами можно также назвать назначение на руководящие посты работников, зачастую не являющихся специалистами, далеких от понимания проблем архивоведения, и существенное ограничение допуска исследователей к документам.
Новая сеть госархивов приобретала юридическую силу с 1 июля 1941 г. Начавшаяся Великая Отечественная война нарушила мирное развитие архивного дела в СССР. Возникли новые задачи: эвакуация архивов из зоны военных действий и собирание военных текущих документов в действующие архивы. На второй день войны, 23 июня 1941 г., был издан приказ ГАУ НКВД СССР о перемещении особо ценных документов из архивохранилищ в безопасные места. В июле было принято постановление СНК СССР Об эвакуации архивов (в первую очередь должны эвакуироваться партийные архивы, во вторую – советские, затем все остальные) и тогда же вышло распоряжение СНК СССР об уничтожении тех архивов, которые невозможно вывезти из зоны военных действий.
После окончания войны архивы были заняты проверкой наличия и состояния документов, их учетом и систематизацией.
В 1953 г. умер И.В. Сталин, а в 1956 г. состоялся XX съезд КПСС, на котором был разоблачен культ личности И.В Сталина. Начался период, который вошел в историю как период оттепели. Произошедшие события нашли свое отражение и в развитии архивного законодательства в СССР.
7 февраля 1956 г. было принято постановление СМ СССР О мерах по упорядочению режима хранения и лучшему использованию архивных материалов министерств и ведомств, которое положило начало политике открытия архивных документов исследователям.
1 июня 1956 г. ГАУ издало Правила работы архивов, учреждений, организаций и предприятий (приказ МВД № 360, в 1946 г. НКВД был переименован в МВД), которые разрешили открытие документов для исследователей. Тогда же ГАУ начало разработку инструкций по делопроизводству, что свидетельствовало о тенденции к отождествлению функций архивиста и работника ведомственной канцелярии, секретариата и т.д.
13 августа 1958 г. Совет министров СССР принял постановление Об утверждении положения о ГАФ СССР и сети центральных государственных архивов СССР. Государственный архивный фонд СССР (ГАФ СССР) был определен как совокупность принадлежащих Советскому государству документальных материалов, имеющих научное, политическое, практическое значение, независимо от времени их происхождения, техники и способа воспроизведения. В состав ГАФ СССР включались новые категории материалов, и подчёркивалось, что документы ГАФ хранятся не только в государственных архивах, но и в архивах учреждений, организаций, предприятий, кооперативных объединений, общественных организаций. Положение установило юридические основы деятельности ведомственных архивов, их взаимоотношения с органами управления архивным делом, ответственность руководителей учреждений за сохранность, упорядочение и использование документов и зафиксировало сроки ведомственного хранения документов (сроки хранения в архивах учреждений), поставило задачу расширения использования архивных документов в интересах развития народного хозяйства, науки и культуры.
На Главное архивное управление Положение возлагало обязанность координации научно-исследовательской деятельности архивов, а также планирование изданий архивоведческой литературы и публикации документальных источников совместно с другими научными учреждениями страны, ведущими эту работу. Значительное внимание Положение уделяло организации и деятельности ведомственных архивов, закрепляя установленный декретом 1 июня 1918 г. принцип единства организации документов, принадлежащих Советскому государству путём включения в ГАФ материалов как государственных, так и ведомственных архивов. Непосредственная ответственность за деятельность архивов учреждений возлагалась на руководителей министерств и ведомств.
В 1960 г. ГАУ был выведен из-под юрисдикции МВД СССР и переведен в подчинение Совету Министров СССР. В связи с реорганизацией управления архивным делом 28 июля 1961 г. Совмин СССР утвердил Положение о Государственном архивном управлении при Совете Министров СССР согласно которому ГАУ СССР был определен как общесоюзный архивный орган для научного и организационно-методического руководства архивным делом в СССР, а его задачей было определено руководство и контроль всех сторон деятельности архивов. Разрабатываемые ГАУ правила и инструкции, устанавливающие порядок концентрации, хранения, научно-технической обработки, описания, учёта и организации использования документов ГАФ СССР, а также указания об улучшении работы архивов стали обязательными для всех учреждений, организаций и предприятий. ГАУ было предоставлено право организации централизованного учёта документальных источников ГАФ СССР хранящихся как в государственных архивах и в архивах министерств и ведомств, так и в рукописных отделениях библиотек и музеев. ГАУ имело право получать из министерств и ведомств сведения по вопросам работы архивов и текущего делопроизводства, определять категории учреждений, организаций и предприятий, от которых производится приём материалов в государственные архивы, а также сведения о составе документов, подлежащих хранению в государственных архивах и в архивах министерств и ведомств СССР, или не подлежащих хранению. Правительство СССР обратило внимание на организацию делопроизводства в советских учреждениях и на состояние их архивов.
На основе предшествующих Положений 1958 г. о ГАФ СССР и 1961 г. о ГАУ СССР в 1962 г. были изданы Основные правила работы государственных архивов СССР. Опубликованные правила отменяли действие 35 нормативных документов, изданных с 1938 по 1958 гг.
В новом издании излагались методики самых различных видов работ: по созданию классификатора, по каталогизации документов, включая конкретные рекомендации по переходу к созданию систематических каталогов на основе детальной (а не выборочной, как было ранее) тематической разработки фондов. Много внимания уделялось техническим вопросам, связанным с подготовкой научно-справочного аппарата (НСА), выставок и т.д.
В этом же году ГАУ опубликовало Методические указания по комплектованию государственных архивов документальными материалами и организации экспертизы их ценности, в которых архивистам давались уже совершенно четкие руководящие указания по определению научной ценности и практического значения учрежденческой документации в прямой зависимости от значения учреждения.
В 1959 г. Совет Министров СССР поручил Государственному комитету по вопросам труда и заработной платы, Академии наук и ЦСУ СССР разработать единую систему делопроизводства для учреждений и предприятий на основе широкого использования современной техники.
Это поручение было подтверждено постановлением Совета Министров СССР от 25 июля 1963 г. О мерах по улучшению архивного дела в СССР. На ГАУ СССР была возложена обязанность по улучшению руководством архивной системой. Особое внимание было поручено обратить на кино-, фото-, фонодокументы и научно-техническую документацию, а также было поручено разработать единую систему научно-справочного аппарата архивов, установить типовые документы для хранения в госархивах.
Для проведения научных исследований в области архивоведения при Главархиве СССР был создан Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). Создание ВНИИДАД способствовало расширению тематики и углублению разработок важнейших проблем по различным направлениям архивоведения, что в известной степени повысило общий уровень работ, проводимых в государственных и ведомственных архивах. При разработке пособий и рекомендаций использовался опыт архивов, привлекались высококвалифицированные специалисты архивных учреждений и научная общественность.
Дальнейшее развитие архивного дела в стране характеризовалось принятием в 1976 г. Закона СССР Об охране и использовании памятников истории и культуры. Согласно ему, архивные документы были отнесены к историческим памятникам, а на Главархив СССР возлагались обязанности по обеспечению сохранности, государственному учёту и организации использования этой категории памятников. Исполнение вытекающих из закона задач, а также расширение функций государственной архивной службы требовало правового закрепления. В связи с этим Совет Министров принял ряд постановлений в развитие закона. Одним из них явилось постановление Об улучшении организации архивного дела в центральных государственных архивах от 20 сентября 1978 г. В нём много внимания было уделено вопросам жизнедеятельности архивов. Всем общесоюзным министерствам и ведомствам было предложено разработать мероприятия по передаче на государственное хранение документов, у которых истёк срок ведомственного хранения, а также образовать объединённые архивы в производственных и научно-производственных объединениях.
4 апреля 1980 г. Совет Министров принял постановление Об утверждении Положения о Государственном архивном фонде СССР и Положения о Главном архивном управлении при Совете министров СССР. В кратком введении к Положению о ГАФ СССР, которого не было в предыдущих положениях, говорится, что документальные памятники, входящие в ГАФ, являются достоянием всего народа, и строгое соблюдение правил охраны и использования документов – задача не только государственных и общественных организаций, но и долг каждого гражданина. Целью создания ГАФ СССР объявлялся централизованный учёт, хранение и использование документов.
В этом правительственном акте содержался ряд новых положений, уже вошедших, как правило, в практику, но ещё законодательно не закреплённых. К ним относились положения о создании страховых фондов на особо ценные документы не только в государственных, но и в ведомственных архивах, привлечение к ответственности лиц, виновных в хищении, сокрытии, порче, бесхозяйственном хранении, незаконном уничтожении и купле-продаже документов.
Была утверждена следующая структура Государственной архивной службы:
первый уровень – вертикаль всех органов управления архивным делом – ГАУ и его региональные отделения;
второй уровень – госархивы от центральных до районных;
отдельно – партархивы;
третий уровень – научные учреждения – ВНИИДАД, НИЦТД, центральные лаборатории по микрофильмированию и реставрации документов в Москве и Ленинграде.
Создавалась сеть центральных госархивов СССР, находившихся в непосредственном ведении Главархива СССР и сеть отраслевых государственных фондов, министерств, ведомств СССР и организаций, хранивших документы ГАФ.
В положении о Главном архивном управлении при Совете Министров СССР отражались его новые функции:
1) право архивных учреждений выполнять на договорных началах по заявкам учреждений работы по обеспечению сохранности, упорядочению, использованию документов и созданию страхового фонда копий;
2) наряду с ведением организационно-методического руководства деятельностью ведомственных архивов осуществлять такое же руководство организацией документов в делопроизводстве учреждений, организаций и предприятий и совместно с министерствами и ведомствами СССР развивать ЕГСД и унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД). Постановлением Совета Министров предписывалось ГАУ при СМ СССР усилить организационно-методическое руководство работой по ведению ведомственных архивов и делопроизводства и оказание министерствам и ведомствам помощи в повышении квалификации соответствующих работников. Таким образом, практическая деятельность государственной архивной службы (ГАС) получила правовое закрепление. Главархиву предоставлялись полномочия контроля за состоянием и использованием всех документальных памятников, независимо от места их хранения и принадлежности.
Государственная архивная служба должна была осуществлять государственный учёт всех документов, где бы они ни хранились и кому бы они ни принадлежали. Главархив СССР вел централизованный учёт документов.
Принятые в 1980 г. Положения о ГАФ СССР и ГАУ СССР действовали до распада СССР в 1991 г.
Проект нового закона о ГАФ разработанный в конце 1988 г. вновь был представлен на рассмотрение в Совет Министров СССР. Затем еще год продолжалась работа по учету замечаний, поступивших из республиканских министерств и местных архивных ведомств. В это время даже само название закона претерпело важное изменение. В аппарате Совета министров было предложено изъять определение государственный в понятии ГАФ, и к лету 1989 г. проект получил наименование Закон об архивном фонде СССР. В этом проявилось стремление учесть отношение к различным формам собственности, которое было зафиксировано в общегражданском законодательстве. Этот закон так и не был принят.
Таким образом, организационно-правовой установкой и основой отечественного архивного законодательства в советский период стал принцип централизации архивного дела, провозглашенный декретом от 1 июня 1918 г. О реорганизации и централизации архивного дела. Создание после Октябрьской революции единого Государственного архивного фонда России, формирование широкой сети государственных архивов в областях, краях и республиках в составе Российской Федерации, способствовало сохранению и приумножению документальных богатств государства. Это позволило в определенной мере сделать достоянием общества архивные документы, отложившиеся в деятельности многих государственных учреждений и предприятий, общественных и других организаций. Однако само создание широкой сети государственных архивов, сосредоточение в них ценных документальных фондов не могло еще гарантировать исследователям свободный доступ к этим документам, слишком много факторов политического, идеологического, технического и экономического характера препятствовали этому.
Проводимая в стране излишняя централизация архивного дела привела к тому, что в отношении местных архивов господствовали в основном не научные, а управленческо-распорядительные функции. Жесткая централизация всей государственной власти распространялась также и на централизацию в области законодательства.
Можно сказать, что в 30-е гг. XX в. сформировалась модель организации архивного дела в нашей стране, основные черты которой дожили практически до конца 80-х – начала 90-х гг. XX в.



2.3. Развитие архивного законодательства в 1990-е годы

Становление самостоятельной системы архивов РФ началось в 1991 г. После провала августовского путча 1991 г. началась ликвидация параллельного хранения партийных, советских документов и документов КГБ и начались преобразования по централизации и демократизации архивного дела.
После распада СССР и создания Содружества Независимых Государств (СНГ) 6 июля 1992 г. главами СНГ было подписано Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР. В соответствии с Соглашением о правопреемстве центральные государственные архивы бывшего СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации в ведение Государственной (Федеральной) архивной службы России. Основными положениями Соглашения были: принцип целостности и неделимости фондов; сохранение как единого целого документов центральных архивов бывшего СССР; неприкосновенность всех архивов государств СНГ. Стороны, исходя из принципа целостности и неделимости фондов, образовавшихся в результате деятельности высших государственных структур и хранящихся в государственных архивах, которые находятся за пределами их территорий, не претендуют на право владения этими комплексами документов. Стороны взаимно признают осуществленный в соответствии с их национальным законодательством переход под юрисдикцию государственных и других архивов союзного уровня, включая находящиеся на их территории государственные отраслевые архивные фонды бывшего СССР.
В соответствии с Соглашением о правопреемстве центральные государственные архивы бывшего СССР перешли под юрисдикцию Российской Федерации в ведение Государственной архивной службы России. Таким образом, значительная часть общей истории оказалась в распоряжении России.
В августе 1991 г. вышли Указы Президента Российской Федерации О национализации архивов КПСС и О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР. Указ Президента РСФСР об архивах Комитета государственной безопасности был подписан 24 августа 1991 г., Указ Президента РСФСР о партийных архивах был подписан в тот же день. Открылся доступ к ранее преимущественно закрытым архивным материалам; перестал существовать в стране партийный архивный фонд в параллели Государственному архивному фонду страны.
12 октября 1991 г. было издано постановление Совета министров РСФСР О Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) и Центре хранения современной документации (ЦХСД). На основании этого постановления на базе привилегированного Центрального партийного архива был создан Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории, который позже вместе с Центром хранения документов молодежных организаций был преобразован в Российский государственный архив социально-политической истории, а архивные комплексы ЦК КПСС были включены во вновь созданный ЦХСД, переименованный в 1999 г. в Российский государственный архив новейшей истории. 12 октября 1991 г., вышло постановление Совета Министров РСФСР О развитии архивного дела в РСФСР.
24 июня 1992 г. было издано постановление Правительства Российской Федерации Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственный архивов и центре хранения документации. Ранее секретный Центральный государственный (особый) архив СССР, хранивший трофейные документы, перемещенные в СССР в результате второй мировой войны из Германии и других зарубежных стран, а также архивные документы Главного управления по делам военнопленных и интернированных МВД СССР, был преобразован в Центр хранения историко-документальных коллекций (ЦХИДК) и стал публичным.
19 июня 1992 г. было принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации О временном порядке доступа к архивным документам и их использованию, согласно которому доступ в архивы был открыт для всех граждан, учреждений, предприятий, организаций на равных основаниях; был ограничен доступ к секретным материалам на 30 лет с момента их создания и к документам личного состава на 75 лет с момента их создания; доступ к документам личного состава мог быть открыт ранее указанного срока только с разрешения их владельца или его наследников; пользователи архивных документов несли полную ответственность за их использование.
Законом РФ Основы законодательства РФ о культуре от 09.10.92 № 3612-1 (ред. от 23.06.99) были закреплены следующие основные принципы архивного дела в РФ: архивное дело является областью культуры и входит в культурное наследие РФ; каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к архивным фондам; государство обеспечивает целостность архивных фондов, ответственно за их выявление, учет, изучение, реставрацию, охрану.
Принятие 7 июля 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах явилось знаменательным событием. Факт рождения нового специфического подотдела права зафиксировал общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г., где появилась специальная рубрика Архивное дело. Делопроизводство (правда, почему-то в разделе Законодательство по общим вопросам народного хозяйства).
Главное значение Основ законодательства заключалось в том, что впервые в нашей истории архивное дело было узаконено как самостоятельная сфера жизнедеятельности личности, общества, государства, а архивы были признаны самостоятельными объектами хозяйствования. В Основах законодательства впервые в архивной сфере законодательно были определены две части Архивного фонда РФ (АФ РФ): государственная и негосударственная.
Впервые были четко определены границы компетенции РФ и ее субъектов. Основы законодательства дали толчок развитию регионального законодательства в сфере архивного дела.
По сравнению с Положением о Государственном архивном фонде СССР, утвержденным в 1980 г., в Основах законодательства существенно менялось в демократическом духе содержание этого высшего законодательного акта, закреплялось право собственности на архивные документы, облегчался доступ к документам Архивного фонда Российской Федерации и т.д. Данный законодательный акт впервые гарантировал принцип общедоступности архивной информации (за исключением документов, относящимся к секретной информации и информации, затрагивающей тайну личной жизни человека), устанавливал принцип публичности Архивного фонда России, то есть был установлен запрет на организацию тайных государственных архивов, обеспечивая тем самым свободное обращение любого гражданина в любой государственный архив и исключая возможность создания тайных архивов, затрагивающих права и законные интересы граждан.
2 марта 1993 г. было принято постановление Президента РФ О порядке ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве. Это постановление явилось одним из основных законодательных актов, принятых в целях регулирования взаимоотношений между учреждениями Государственной архивной службы и центральными органами федеральной исполнительной власти, государственными учреждениями, организациях и предприятиями, а также совершенствования ведомственного хранения документов и организации их в делопроизводстве. Далее был ряд постановлений и указов Совета Министров и Правительства РФ: постановление О реализации государственной политики в архивном деле; Указ Президента РФ О включении отдельных объектов культурного наследия народов РФ.
В 1994 г. был издан Указ Президента РФ Об утверждении положения об Архивном фонде Российской Федерации и положения о Государственной архивной службе России. Наряду с Основами законодательства, данный указ был основополагающим законодательным актов в архивной сфере.
Затем, в 1994 г. был принят Регламент доступа к материалам прекращенных уголовных и фильтрационно-проверочных дел в государственных и ведомственных архивах РФ. Этот очень важный документ был разработан в соответствии с Основами законодательства и законами РФ О реабилитации жертв политических репрессий и О государственной тайне. Регламент был призван упорядочить доступ к архивным документам, содержащим сведения о лицах, подвергшихся политическим репрессиям и реабилитированных, бывших в плену и угнанных в Германию и другие страны Западной Европы в период второй мировой войны.
В 1995 г. выходит постановление Правительства РФ Об утверждении положения о лицензировании деятельности по обследованию состояния архивных фондов, экспертизе, описанию, консервации и реставрации архивных документов. Речь идет о том, что деятельность архивных учреждений должна лицензироваться, т.е. о предоставлении права заниматься экспертизой ценности, консервацией документов, описанием документов и т.д.
Указами Президента Российской Федерации от 6 ноября 1993 г. № 1847, от 24 января 1995 г. № 64 и от 2 апреля 1997 г. № 275 О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации в целях обеспечения сохранности историко-культурного наследия народов Российской Федерации в Государственный свод особо ценных объектов были включены Российский государственный исторический архив (г. Санкт-Петербург), Российский государственный архив древних актов (г. Москва), Государственный архив Российской Федерации (г. Москва), Российский государственный архив кино-, фотодокументов (Московская область), Российский государственный архив литературы и искусства (г. Москва).
Эти и иные нормативные правовые акты заложили правовую базу деятельности органов управления архивным делом и архивных учреждений России, определили правовой статус Архивного фонда Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1998 г. было утверждено Положение о Федеральной архивной службе России (вместо Положения о Государственной архивной службе России 1994 г.), в котором с учетом современной законодательной базы был определен статус Федеральной архивной службы России (Росархива), его права, функции и задачи, масштаб деятельности, внутренняя структура. К компетенции Росархива было отнесено руководство как архивной, так и делопроизводственной сферой в стране.
Кроме того, в 1998 г. были приняты Госстандарт ГОСТ Р-51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения, Правила работы пользователей в читальных залах госархивов РФ и Примерное положение о Центральной экспертной комиссии министерства, ведомства РФ.
В них продолжалось развитие положений архивного законодательства. Вводимые Госстандартом архивные термины и определения используются и сегодня в архивном деле. Расширились возможности посетителей читальных залов госархивов.
Постановлением Правительства РФ от 15 марта 1999 г. О федеральных государственных архивах была учреждена современная структура сети федеральных государственных архивов.
Таким образом, в 90-е гг. президент и Правительство Российской Федерации уделили немало внимания архивному делу. При этом следует помнить, что архивная правовая база не ограничивается лишь законодательными актами в архивном деле. Вопросы архивной сферы прямо или косвенно регулируют также законодательные акты о культуре, информатизации и защите информации, государственной тайне, службе внешней разведки, оперативно-розыскной деятельности, авторском праве и многие другие.


Контрольные вопросы

Каковы причины появления первых декретов об организации архивного дела в России, что этому предшествовало?
Что изменилось в положении архивов после утверждения Положения об архивном управлении РСФСР в 1929 г.?
Чем был обусловлен перевод архивов в систему НКВД?
Что было основным принципом архивного законодательства в советский период?
Какие новые принципы появились в архивном законодательстве в 90-е гг.?
Назовите основные различия Основ законодательства Российской Федерации Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах и Федерального закона Об архивном деле в Российской Федерации.









HYPER13PAGE HYPER15


1




X